Il T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, con la sentenza del 04 settembre 2012 n. 2220 ammette l’ammissibilità della c.d. azione di condanna atipica, subordinandola alla presenza di alcuni requisiti espressamente previsti dal codice del processo amministrativo.

Innanzitutto in applicazione dell’art. 32 c.p.a., comma 2, “Il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali”, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalle parti. Nel caso di specie la ricorrente (un’associazione ambientalista) definisce espressamente la propria domanda quale “accertamento” della difformità dell’attività pianificatoria della Regione Lombardia - in materia di inquinamento atmosferico - rispetto a quanto previsto dalla normativa vigente. Il Collegio tuttavia ritiene di essere in presenza di un’azione di condanna atipica: “la ricorrente richiede infatti di accertare l’esistenza di un inadempimento, a cui porre rimedio con una pronuncia costitutiva di condanna ad un facere, e cioè all’adozione di piani conformi alla normativa vigente, ciò che rappresenta la sostanziale pretesa a cui aspira l’associazione ricorrente.

In tema di pronunce dichiarative, deve infatti distinguersi tra l'accertamento compiuto dal giudice a fronte dell'esperimento di azioni costitutive o di condanna, ciò che rappresenta il momento cognitivo della sussistenza dei presupposti per l'emissione della sentenza, e le azioni di mero accertamento, volte cioè ad eliminare uno stato di incertezza, che di per sé è idoneo a garantire la soddisfazione della situazione giuridica dedotta in giudizio, a prescindere da qualsiasi ulteriore statuizione.

Come chiarito da autorevolissima dottrina processual-civilistica, con l’azione meramente dichiarativa l'attore tende esclusivamente a procurarsi la certezza giuridica di fronte ad uno stato di incertezza che gli è pregiudizievole, all'uopo chiedendo che si dichiari esistente un suo diritto o inesistente un diritto altrui, indipendentemente dall’effettiva realizzazione, e cioè dalla condanna. In tali azioni il bisogno di tutela giurisdizionale è pertanto soddisfatto dalla sola immutabilità dell'accertamento contenuto nella sentenza, in modo che l'interesse legittimo del ricorrente trovi una compiuta tutela nella mera affermazione della sussistenza della pretesa fatta valere.

La funzione di accertamento si esplica pertanto unicamente onde rimuovere un’incertezza pregiudizievole dell’attore, ad opera della dichiarazione giudiziale”.

In secondo luogo il Collegio conferma l’ammissibilità di un’azione nella quale il ricorrente chieda, previo accertamento dell’inadempimento degli obblighi imposti dalla normativa in materia, la condanna dell’Amministrazione ad un facere, ossia all’adozione di atti conformi alla disciplina vigente atteso che “con la sentenza n. 3 del 23.3.2011 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha dato risposta positiva al quesito, facendo leva sulla disciplina dettata dal c.p.a., il quale ha ampliato le tecniche di tutela dell’interesse legittimo, mediante l’introduzione del principio della pluralità di azioni. Alla tutela di annullamento, si sono infatti aggiunte quella di condanna, dichiarativa, ed in materia si silenzio-inadempimento, l’azione di condanna all’adozione del provvedimento, previo accertamento, nei casi consentiti, della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio. L’architettura del codice ha pertanto superato la tradizionale limitazione della tutela dell’interesse legittimo al solo modello impugnatorio, ammettendo l’esperibilità di pronunce dichiarative, costitutive o di condanna, idonee a soddisfare la pretesa della parte vittoriosa”

L’ammissibilità in via generale di proporre azioni di condanne atipiche va rintracciata nell’ 34 c.p.a, comma 1, lett. c) e lett. e) : “In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda: (...) c) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'articolo 2058 del codice civile (...) e) dispone le misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza”. Tale disposizioni prefigurano un potere di condanna senza restrizione di oggetto, modulabile a seconda del bisogno differenziato emerso in giudizio: di conseguenza l’azione di condanna atipica non è da considerarsi eccezionale, ma esemplificazione di un’azione ammessa in via generale come conferma anche T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 08.06.2011, n. 1428.

Con riferimento ai presupposti per esperire tale azione, il Collegio si richiama all’art. 30 c.p.a., comma 1 secondo cui “l'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma”. Corollario di ciò è l’inammissibilità dell’azione di condanna atipica non accompagnata dalla contestuale azione di annullamento del provvedimento amministrativo negativo o da un’azione avverso il silenzio.

dott. Matteo Acquasaliente

T.A.R. Lombardia, Milano, 04.09.2012 n. 2220