Nella sentenza del T.A.R. Veneto n. 1181/2013, commentata nel post del 23 ottobre 2013, si affermava che la competenza in materia di rimozione dei rifiuti spetterebbe al Sindaco e non al Dirigente perché: “l’art. 192, comma 3, del D.lgs. n. 152 del 2006, che è norma speciale sopravvenuta rispetto all`art. 107, comma 5, del D.lgs. n. 267 del 2000, attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre con ordinanza le operazioni necessarie alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti, prevalendo per il criterio della specialità e quello cronologico sul disposto dell`art. 107, comma 5, del D.lgs. n. 267 del 2000 (cfr. Consiglio di Stato, Sez.V, 25 agosto 2008, n. 4061)”.

Ma è davvero così?

Sebbene l’art. 192, comma 3, D. Lgs. 13 aprile 2006 n. 52 (T.U. Ambiente) reciti: “Fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”, tale disposizione deve essere coordinata con l’art. 107 del D. Lgs 267/2000 (T.U. Enti Locali), al fine di individuare l’organo competente ad emanare l’ordinanza di rimozione e di smaltimento di rifiuti abbandonati.

 L’art. 107, comma 1 e 2, del D. Lgs. 267/2000, infatti, sancisce il principio di separazione tra l’attività gestionale e l’attività di indirizzo politico-amministrativo: “1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108”. Tale principio era già affermato dall’art. 51, comma 2, della legge 8 giugno 1990 n. 142 con riferimento alle Provincie ed ai Comuni, poi esteso dall’art. 3, D. Lgs 3 febbraio 1993, n. 29 a tutte le Pubbliche Amministrazioni.

 La giurisprudenza, analizzando la natura giuridica dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti e la connessa disciplina normativa, è giunta a negare che sia il Sindaco l’autorità competente ad emanarla. A tal fine è utile evidenziare il sillogismo giuridico che permette di arrivare a tale conclusione.

 Il T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 11 maggio 2012, n. 198 si sofferma sulla portata dall’art. 107, comma 5, D. Lgs. 267/2000, il quale recita: “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III” - cioè al Consiglio comunale/provinciale, alla Giunta comunale/provinciale ed al Sindaco/Presidente della Provincia – “l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'articolo 54”, per evidenziare come l’ordinanza di rimozione dei rifiuti, non concernendo né quanto previsto dall’art. 50, comma 3, né dall’art. 54 del D. Lgs. 267/2000, rientri nella competenza dirigenziale e non del Sindaco.

 Infatti l’art. 50, comma 3, TUEL, pur riconoscendo le funzioni sindacali attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti, specifica che tale funzioni devono essere svolte salvo quanto previsto dall'articolo 107, cioè nel rispetto del principio di separazione dell’attività gestionale e di quella di indirizzo politico-amministrativo.

 Per quanto riguarda l’art. 54, comma 4, TUEL (che riconosce il potere del Sindaco di adottare con atto motivato i provvedimenti contingibili ed urgenti atti a prevenire ed eliminare i gravi pericoli che minacciano l’incolumità e la sicurezza pubblica), un’interpretazione ragionevole e sistematica del medesimo impone una lettura congiunta all’art. 50, comma 5, TUEL, che attribuisce al Sindaco l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale.

 Applicando il combinato disposto, si evince che la competenza sindacale ad emettere ordinanze di rimozione dei rifiuti è ammissibile solamente laddove vi sia una situazione di concreto ed imminente pericolo per l’incolumità e la salute pubblica, ovvero laddove vi sia una situazione di emergenza che non può essere procrastinata: in tali circostanze è il Sindaco l’unica autorità competente ad adottare simili provvedimenti, purché adeguatamente motivati in tal senso.

 Correttamente difatti il TA.R. Emilia Romagna, Parma, sez. I, 12 luglio 2011, n. 255, ribadisce che l’ordinanza di rimozione dei rifiuti adottata ai sensi dell’art. 192 T.U. Ambiente non può essere sussumersi nell’ordinanza prevista dall’art. 54 TUEL “in quanto, anche ove il Sindaco avesse inteso esercitare il potere di ordinanza ai sensi dell'art. 54 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, non sono esplicitati nel provvedimento, al di là della mera citazione dell'art. 54 d.lgs. 2000 n. 267 nelle premesse, i presupposti di fatto che hanno determinato l'urgenza e la contingibilità dell'intervento, in termini di rischio sanitario e ambientale”.

Da ciò emerge anche la profonda differenza tra la natura dell’ordinanza emessa ai sensi dell’art. 192 D. Lgs. 152/2006 avente carattere sanzionatorio-ripristinatorio e l’ordinanza “urgente” emessa ai sensi degli artt. 50 e 54 del D. Lgs. 152/2006. In merito il T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 05 maggio 2012, n. 714, afferma che l’ordinanza di rimozione dei rifiuti non ha i connotati tipici della ordinanza contingibile ed urgente prevista dall’art. 54 TUEL in quanto “il profilo della “contingibilità” delle ordinanze, infatti, indica l’urgente necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza in odine a situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente per l’incolumità pubblica, che impone al sindaco di dare adeguata contezza delle ragioni che lo hanno spinto ad usare tale strumento “extra ordinem”, la cui “ratio” non consiste tanto nell’imprevedibilità dell’evento, quanto nell’impossibilità di utilizzare tempestivamente i rimedi normali offerti dall’ordinamento laddove i potere di ordinanza previsto dall’art. 192 del D. Lgvo 3.4.2006 n. 152, invece, ha un diverso fondamento rispetto alle ordinanze disciplinate dall’art. 54 t.u. enti locali. Ed invero, mentre il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti è atipico e residuale e, cioè, esercitabile, sussistendone i presupposti, tutte le volte in cui non sia conferito dalla legge il potere di emanare atti tipici, in presenza di presupposti indicati da specifiche normative di settore, viceversa l’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006 configura una specifica normativa con la previsione d’un ordinario potere d’intervento, attribuito all’autorità amministrativa, a carattere sanzionatorio” (sul punta si veda anche Cons. Stato, sez. III, 12 giugno 2009 n. 3765 e Cons. Stato, sez. V, 08 febbraio 2005 n. 323).

 Alla luce di tali necessarie premesse riguardanti la natura giuridica dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti adotta ai sensi dell’art. 192 T.U. Ambiente, parte della giurisprudenza ritiene che: “n via preliminare, va precisato che non sussiste il vizio di incompetenza (sul punto cfr. TAR Basilicata Sentenze n. 388 del 9.7.2008 e n. 198 dell'11.5.2012), in quanto ai sensi dell'art. 107, comma 5, D.Lg.vo n. 267/2000 "a decorrere dall'entrata in vigore del presente Testo Unico" (cioè dal 13.10.2000) "le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al Capo I del Titolo III" (cioè il Consiglio Comunale, la Giunta Comunale ed il Sindaco: cfr. artt. 36-54) "l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai Dirigenti, salvo quanto previsto dall'art. 50, comma 5, e dall'art. 54. Pertanto, poiché la fattispecie in esame non rientra nell'ambito oggettivo delle Ordinanze contingibili ed urgenti di cui agli artt. 50, comma 5, e art. 54, comma 2, D.Lg.vo n. 267/2000, va inquadrata nell'ambito dell'art. 14, comma 3, D.Lg.vo n. 22/1997 (ora sostituito dall'art. 192, comma 2, D.Lg.vo n. 152/2006), in quanto l'Ordinanza dirigenziale, impugnata con il ricorso in commento, assume la configurazione di un atto vincolato rientrante nell'ordinaria gestione amministrativa. Ed il principio stabilito dall'art. 107, comma 5, D.Lg.vo n. 267/2000 si applica anche alle norme emanate successivamente all'entrata in vigore del D.Lg.vo n. 267/2000 e perciò anche all'art. 192, comma 3, D.Lg.vo n. 152/2006, in quanto ai sensi dell'art. 1, comma 4, D.Lg.vo n. 267/2000 "le Leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente Testo Unico, se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni” (T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 21.06.2013, n. 363), ed ancora: “la competenza ad adottare ordinanze di rimozione di rifiuti abbandonati in base all’art. 192, comma 3, d.lg. 3 aprile 2006 n. 152 spetti al dirigente e non al Sindaco, in virtù del principio della separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni gestionali, di cui all’art. 107, T.U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, d. lg. 18 agosto 2000 n. 267” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 10.02.2012, n. 730), oltre a: “Con il secondo motivo d'appello viene dedotta l'erroneità della gravata sentenza, per non aver rilevato l'incompetenza del Dirigente comunale ad emanare provvedimenti ex art. 14 D.Lgs. n. 22/1997, asseritamente di competenza del sindaco. La censura non coglie nel segno. Ed invero, dopo l'entrata in vigore del t.u. enti locali (D.Lgs. n. 267/2000), la più recente e perspicua giurisprudenza anche di questa Sezione ha avuto modo di precisare che il provvedimento in questione rientra nella competenza del responsabile dell'area tecnica, e non del sindaco. Infatti, la lettura della disposizione di cui al 3º comma dell'art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 che attribuisce al sindaco la possibilità di emanare ordinanze di ripristino dello stato dei luoghi, deve tenere in considerazione l' art. 107, comma 5, t.u. enti locali, secondo cui le disposizioni che conferiscono agli organi di governo del comune e della provincia "l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti..."; pertanto, la competenza ad emettere l'ordinanza di rimozione dei rifiuti in un'area interessata da deposito abusivo, spetta al dirigente dell'ufficio tecnico comunale a ciò preposto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2009 n. 3765” (Consiglio di Stato, sez. V, 10.09.2012, n. 4790), nonché: “l’ordinanza con la quale l’amministrazione comunale ingiunge di provvedere a redigere un programma di smaltimento, rimozione, ed avvio al recupero o allo smaltimento di rifiuti, e al ripristino dello stato dei luoghi, in applicazione dei poteri attribuiti dall’art.14, d.lg. n. 22 del 1997, è di competenza del dirigente, in quanto lo stesso art. 14 (che attribuisce bensì’ al Sindaco, quale capo dell’amministrazione locale e non in veste di ufficiale di governo, la competenza ad emettere l’ordinanza de qua) va coordinato con l’art. 107, commi 2 e 5, d.lg. n. 267 del 2000” (T.A.R. Veneto, Venezia, sez. III, 24.01.2006, n. 130, ma si vedano anche T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 04.10.2012, n. 457; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 02.01.2012, n. 6; Cons. Stato, sez. V, 12.06.2009, n. 3765; T.A.R., Lombardia, Milano, sez. IV, 10.06.2009, n. 3942; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 13.10.2009, n. 6453; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 04.11.2009, n. 1598; T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 31.03.2009; Cass. penale, sez. III. 15.06.2006, n. 23930; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. III, 24.01.2005, n. 104.).

 Al contrario, altra parte della giurisprudenza, a cui il T.A.R. Veneto sembra aderire, ritiene che la competenza del Sindaco sancita dall’art. 192 D. Lgs. 152/2006 “prevalga” sulla disposizione dettata dall’art. 107 TUEL in forza del principio lex posterior specialis derogat anteriori generali: “stabilisce, infatti, il comma 3 dell'art. 192 del d.lgs. 152 del 2006 che chiunque viola i divieti di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, "è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate." Tale norma, che sancisce la competenza sindacale in luogo di quella dirigenziale, viene interpretata, dalla giurisprudenza maggioritaria, quale norma speciale rispetto all'art. 107 del T.U. enti locali (che affida ai dirigenti i compiti relativi alla gestione delle attribuzioni amministrative dell'ente locale) (cfr. ex multis, Cons. St., sez. V, 29 agosto 2012, n. 4635; id., sez. V, 12 giugno 2009, n. 3765; id., sez. V, 10 marzo 2009, n. 1296; ord. sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061); Tar Lazio, sez. II, 01 febbraio 2013 n. 1142; Tar Salerno, sez. I, 17 settembre 2012 n. 1644; Tar Brescia, sez. I, 09 giugno 2011, n. 867). Infatti, non può essere accolta la tesi, ormai minoritaria in giurisprudenza, in base alla quale essendo tale norma, in parte qua, riproduttiva del precedente art. 14, d.lgs. n. 22 del 1997, essa andrebbe applicata nell'interpretazione datane dalla giurisprudenza che attribuisce la relativa potestà ordinatoria ai dirigenti, in base all'ordine di competenze, fra livello dirigenziale e politico, delineato dall'art. 107 T.U. Enti locali. Tale costrutto logico non è condivisibile (cfr. Cons. St. 3675/2009) perché:

a) è insuperabile il dato testuale dell'art. 192, co. 3, secondo periodo, che fa riferimento espresso al " Sindaco";

b) trova applicazione, per il caso di conflitto apparente di norme, il tradizionale canone ermeneutico lex posterior specialis derogat anteriori generali;

c) lo stesso art. 107, co. 4, ha cura di precisare che "Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'art. 1, co. 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative", che è quanto verificatosi a seguito dell'entrata in vigore della norma sancita dall'art. 192, co. 3, cit., sicuramente speciale rispetto all'ordine generale di competenze previsto dall'art. 1, co. 4, e 107, co. 2, T.U. enti locali” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 04.06.2013, n. 1218, ma si veda anche recentemente T.A.R. Catanzaro, Calabria, sez. I, 07.05.2013, n. 514; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 01.02.2013, n. 1142; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 17.09.2012, n. 1644; T.A.R Lombardia, Brescia, sez. I, 09.06.2011, n. 867).

 A modesto avviso di chi scrive, però, tali assunti potrebbero essere smentiti proprio dall’art. 1, comma 4, D. Lgs. 152/2006 secondo cui: “Ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.

Nel caso di specie, infatti, non contenendo l’art. 192 D. Lgs. 152/2006 una espressa deroga al tradizionale criterio di riparto delle competenze delineato dal TUEL, si può (forse) affermare la competenza del dirigente comunale nell’adottare le ordinanze di rimozione dei rifiuti, come sottolineato anche da attenta giurisprudenza (vedi T.A.R. Basilicata, sez. I, 11 maggio 2012, n. 198).

 dott. Matteo Acquasaliente

TAR Sicilia, Palermo n. 1218 del 2013

TAR Basilicata n. 363 del 2013