Il danno da ritardo ex art. 2 bis della L. 241/90 e art. 30, comma 4, c.p.a. non si presume ma va dimostrato

09 Ott 2014
9 Ottobre 2014

Il TAR Friuli Venezia Giulia, nel decidere su una domanda di risarcimento del danno per il ritardo col quale il comune ha impresso una destinazione urbanistica a un'area dopo che era decaduto un vincolo preordinato all'esproprio,   precisa che il danno da ritardo di cui all’art. 2 bis della legge n. 241/90 e all'art. 30, comma 4, del c.p.a. deve essere ricondotto nell'alveo dell'art. 2043 c.c. per l'identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità. In particolare, occorre che l'interessato dimostri la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) e il superamento dei termini fissati dalla legge per la conclusione del procedimento non costituisce da solo una piena prova del danno. 

Si legge nella sentenza n. 487 del 2014: "7) Osserva, invero, il Collegio che in giurisprudenza (ex multis C.d.S., IV, 14 luglio 2014 n. 3645; id., 7 marzo 2013, n. 1406; C.d.S., V, 13 gennaio 2014, n. 63; Tar Lombardia, Milano, II, 20 novembre 2013, n. 2560) è stato condivisibilmente chiarito che la richiesta di accertamento del danno da ritardo ovvero del danno derivante dal tardivo esercizio dell’azione amministrativa costituisce una fattispecie sui generis, di natura del tutto specifica e peculiare, che deve essere ricondotta nell'alveo dell'art. 2043 c.c. per l'identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità.

Di conseguenza, l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell'adozione del provvedimento amministrativo favorevole, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (si veda Cons. St., sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2675, ma si veda anche Cons. Stato Sez. V, 21-03-2011, n. 1739).

In particolare, occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in sostanza, il mero “superamento” del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma non integra “piena prova del danno” .

8) Nel caso di specie, al di là del fatto che parte ricorrente correla il danno che asserisce d’aver subito alla durata di un ritardo che in nessun caso può aver patito per intero, dato che è divenuta proprietaria dei mappali incisi dai vincoli urbanistici decaduti solo a partire dall’anno 2008, il Collegio ritiene, in ogni caso, che alcuni degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria risultino insussistenti e/o solo allegati, ma non provati.

9) In primo luogo, non pare connotato da un comportamento colpevole dell’Amministrazione il tempo decorso dalla decadenza dei vincoli destinati all’esproprio impressi all’area di proprietà della ricorrente all’adozione/approvazione della variante urbanistica.

9.1) Al riguardo, non può, invero, trascurarsi di considerare che – come del resto evidenziato anche dalla difesa del Comune – nel momento in cui si è verificata la decadenza dei vincoli a contenuto espropriativo di cui si discorre il quadro normativo di riferimento era, a livello regionale, alquanto incerto.

9.1.1) Pur essendo formalmente ancora vigente la l.r. n. 52 del 1991, che, all’art. 36, comma 2, prevedeva che “Cessata l'efficacia dei vincoli, il Comune è tenuto ad adottare nel termine di un anno una variante al P.R.G.C. finalizzata a verificare lo stato di attuazione del piano e ad apportare le variazioni eventualmente ritenute necessarie, nonché a determinare il conseguente fabbisogno di servizi pubblici e di attrezzature di interesse collettivo e sociale. Qualora il Comune non provveda entro il termine predetto, la Giunta regionale dà l'avvio al procedimento sostitutivo di cui all'articolo 120 “, la Regione aveva, sin dal 15 luglio 2002, dettato le “Linee Guida per la nuova legge regionale per il governo del territorio” ove sottolineava “la scelta fatta (…) di elaborare il nuovo Piano territoriale regionale secondo un’impostazione radicalmente diversa da quella prevista nella vigente l.r. 52/91” e la conseguente necessità di “por mano da una parte ad una ridefinizione del quadro regionale di governo del territorio nel suo complesso, dall’altra, come logica conseguenza, alla contestuale revisione della legge urbanistica, per adeguarla al nuovo orientamento che è emerso (…)”.

9.1.2) Sicché, non pare censurabile il comportamento del Comune, che, nel palese intento di coordinare le tempistiche dell’azione
amministrativa volta alla revisione dello strumento urbanistico generale e alla reiterazione dei vincoli procedurali e di quelli preordinati all’esproprio a quelle di entrata in vigore delle nuove disposizioni di legge, ha atteso, per l’appunto, l’entrata in vigore della nuova legge urbanistica (l.r. 23 febbraio 2007, n. 5) per dettare le direttive per la redazione della variante, in modo da evitare di far produrre uno strumento non conforme. 9.1.3) Attesa che non è stata, in ogni caso, improduttiva e che non può essere ritenuta colpevole, dato che il Comune sin dal 22 dicembre 2004 aveva comunque conferito alla Cooprogetti s.c.r.l. di Pordenone l’incarico di elaborare un’analisi di supporto alla variante generale di revisione al P.R.G.C. (vedi determinazione dirigenziale n. 16 in data 22/12/2004 – all. 24 fascicolo doc. Comune) e nel 2005 aveva commissionato alla medesima società l’elaborazione del progetto di variante. 9.2) Analogamente non pare ascrivibile alla condotta colposa dell’ente il ritardo nella definizione del procedimento verificatosi successivamente all’entrata in vigore delle l.r. n. 5/2007, dato che la dilatazione dei tempi tecnici necessari per addivenire dapprima all’adozione della variante (22 settembre 2010) e poi alla sua definitiva approvazione (17 giugno 2011) paiono, invero, congruamente rapportabili alla complessità degli studi, consultazioni, ricognizioni, sopralluoghi e incontri con gli organismi partecipativi effettuati ai fini della redazione della variante generale dei vincoli e, successivamente, all’esame delle osservazioni pervenute e, in seguito, delle riserve vincolanti espresse dalla Regione (D.G.R. 18 marzo 2011, n. 482 – all. 26 fascicolo cit.).

9.3) In definitiva, non si ravvisa nella condotta dell'Amministrazione la sussistenza di manifeste violazioni di legge colposamente commesse, il che esclude la risarcibilità del danno lamentato. 

10) In ogni caso, oltre al fatto che in relazione gli accadimenti in rilievo non è ravvisabile l’elemento soggettivo della colpa quale condizione essenziale per potersi configurare la responsabilità c.d. aquiliana ex art.2043 citato (Cons. Stato sez. IV 20/5/2008 n.2564), il Collegio ritiene che parte ricorrente non abbia nemmeno assolto all’onere di provare il danno per cui avanza istanza risarcimento, che è pertanto da ritenersi, allo stato, indimostrato.

10.1) La ricorrente non ha, infatti, depositato il prospetto in base al quale afferma di aver quantificato il danno che asserisce d’aver patito, precludendo a questo giudice di accertare non solo la fondatezza del quantum richiesto, ma anche quella della sua ontologica  esistenza. Circostanza che, anche tenuto conto del fatto che la medesima ha acquisito la titolarità delle aree incise dai vincoli quando questi erano giàdecaduti ovvero quando già regnava quell’incertezza in ordine alla possibilità di loro razionale ed adeguata utilizzazione, rende oltremodo indimostrata la prova del danno lamentato. Al riguardo, si rammenta, infatti, che, nonostante la risarcibilità del danno da ritardo si fondi sul presupposto che pure il tempo è un bene della vita per il cittadino e che il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento è sempre un costo, rimane comunque ineludibile l’obbligo per colui che avanza istanza risarcitoria di allegare e provare circostanze fattuali precise".

Dario Meneguzzo - avvocato

sentenza TAR Friuli Venezia Giulia 487 del 2014

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