Il dott. urbanista Giorgio Gugole ci invia una nota sulla edificabilità nelle aree cimiteriali.

Lo ringraziamo e volentieri la pubblichiamo (nota di libero accesso).

Secondo il novellato della Legge 7 agosto 1990, n. 241, l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge. Ora è sicuramente più semplice a dirsi che a farsi, perché se Ercole ha dovuto sudare per superare le famose sette fatiche, a noi viene da sudare freddo quando ci si propina qualche testo normativo dalla controversa interpretazione.

Entriamo quindi nel vivo del problema: l’interpretazione delle norme.

Nel diritto positivo italiano, la Legge deve essere interpretata, questo significa che prima di applicarla dobbiamo capire il senso della disposizione.

L’interpretazione è regolata dall'articolo 12 delle preleggi, il quale stabilisce che: "Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato.".

Nell’anelito quotidiano di dare senso ad un particolare novellato normativo, può capitare di essere messi in dubbio dal senso delle parole “secondo la connessione di esse” e di chiedersi quale possa essere “l’intenzione del legislatore”, o, come dice qualcuno “la volontà del legislatore”.

In particolare desidero entrare nel merito della normativa che regola il vincolo cimiteriale, o meglio, dell’“edificabilità delle zone limitrofe ad aree cimiteriali”, titolato dell’art.28 della L.166/2002 che ha modificato l’art.338 del TULSS.

Il cimiteriale è normato dal R.D. n. 1934/1265 e dal D.P.R. n. 285/1990.

In particolare l’art. 338 R.D. n. 1934/1265 (nella versione vigente) cita:

“1. I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge.

…Omississ…

5. 5.Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre.

…Omississ.”

Ora, la giurisprudenza raccolta sulla materia, ancorché non completamente concorde, sembra non considerare tre fatti:

• Il legislatore ha inteso normare l’edificabilità delle zone limitrofe ad aree cimiteriali, come chiaramente riportato nel titolo dell’art.28 della L.166/2002 che ha modificato l’art.338 del TULSS;
• Quando si parla di “costruzione di nuovi edifici “ come indicato al comma 5^ dell’art.338 del TULSS, ciò deve essere letto secondo la definizione di “"interventi di nuova costruzione", quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio” novellata dall’art.3 comma 1) lett. e) del Testo Unico per l’Edilizia approvato con D.P.R. 380/01 e, s.m.i.,
• Quando si parla di “attuazione di un intervento urbanistico“ come indicato al comma 5^ dell’art.338 del TULSS, non si può prescindere dalla definizione del termine “urbanistico”.

 Propongo il mio pensiero.

• del significato letterale del termine.

Cercando il significato letterale dei termini:

-    urbanistica (fonte Wikipedia):  “L'urbanistica è una disciplina che studia il territorio antropizzato (la città o più in generale l'insediamento umano) ed il suo sviluppo. Essa ha come scopo la progettazione dello spazio urbanizzato e la pianificazione organica delle sue modificazioni su tutto il territorio, compreso quello scarsamente urbanizzato. Estensivamente l'urbanistica comprende anche tutti gli aspetti gestionali, di tutela, programmativi e normativi dell'assetto territoriale ed in particolare delle infrastrutture e dell'attività edificatoria.”;

-    urbs (fonte Wikipedia):  “Il termine latino urbs, reso in italiano con "urbe", indica propriamente la città latina per antonomasia, intesa però come l'insieme degli edifici e delle infrastrutture.”;

scopriamo che urbanistica è lo studio della città, inteso come luogo dove si concentra l’edificazione, ne consegue che l’intervento urbanistico è l’atto di costruzione della città, ossia l’insieme degli interventi edilizi necessari alla formazione della citta (edifici e servizi conseguenti: Piazze, strade, scuole, infrastrutture a rete ecc.).

• dell’interpretazione della norma.

Premesso che il nostro arduo compito di funzionari è quello di applicare la legge e che la difficoltà vera è quella di interpretare il novellato normativo, dato per assodato che nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal “significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”, considerato che la volontà del legislatore dovrebbe essere esplicitata nelle note che accompagnano il testo normativo,  ma spesso ciò non accade, o comunque non sempre è esaustivo, nel caso di specie ci rimane l’”interpretazione giudiziale”, la quale, però, sembra univocamente affermare che (Cassazione Penale con sentenza 8626/2009): “locuzione di intervento urbanistico non può essere interpretata estensivamente fino a comprendervi anche l’edilizia residenziale privata …”.

Orbene, è indubbio che la regolamentazione dell’antropizzazione del territorio è suddivisa in vari livelli (dalla Pianificazione strategica Regionale, a quella Provinciale, fino a quella urbanistica Comunale, recentemente distinta in ulteriori due livelli – quello strutturale e quello operativo – dall’ultima riforma Urbanistica Regionale) l’attuazione della pianificazione si compie mediante l’edificazione che può essere realizzata solo previo l’ottenimento singolo provvedimento edilizio rilasciato dal dirigente (che nel caso di PUA con previsioni planivolumetriche può essere sostituito da una Denuncia di Inizio Attività del privato).

Detto questo, affermare che è possibile pianificare l’area all’interno del vincolo cimiteriale ma non si può darvi attuazione con la collocazione degli edifici, mi sembra un controsenso; e mi pare alquanto pretestuoso attribuire il significato di urbanizzazione alla sola posa dei servizi, considerati che questi sono presupposto e di servizio all’intervento di edificazione.

Se poi vogliamo interpretare la volontà del legislatore rivolto in un senso precipuo verso la funzione pubblica e ritenere che all’interno della fascia di rispetto possono essere collocate esclusivamente le edificazioni configurabili quali opere di urbanizzazione (scuole, ospedali ecc.) che svolgono comunque una funzione pubblica in analogia a quella del cimitero, si può aprire il dibattito.

Io credo che le sentenze non lascino dubbio alcuno, non nella coerenza del ragionamento che è assolutamente dissonante rispetto al significato del termine “urbanistica” come sopra esplicitato, ma nel dispositivo che non lascia spazio ad altre interpretazioni rispetto a quelle chiaramente ivi riportate.

Tutto quanto sopra premesso, arriva l’ultima novità, costituita dal novellato dell’art. 4 della LRV 4/2015 che introduce il comma 4 bis all'art.41 della LRV 11/2004 che cita: “4 bis. Nelle aree di cui al comma 1, lettera e), [n.d.r. aree di rispetto cimiteriale] oggetto di riduzione della zona di rispetto ai sensi dell’articolo 338, comma 5, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 “Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie” e successive modificazioni, l’attuazione degli interventi urbanistici, pubblici o privati, compatibili con le esigenze di pubblico interesse attinenti il profilo sanitario, urbanistico e di tranquillità dei luoghi, di cui al medesimo comma 5, è consentita previa approvazione da parte del consiglio comunale di un piano urbanistico attuativo con le procedure di cui all’articolo 20. Tale disposizione si applica anche ai comuni non dotati di PAT.”

Ora, senza neppure entrare nel merito della gerarchia delle fonti per valutare se la norma regionale sia o meno compatibile con quella statale, parrebbe che “l’intenzione del legislatore” sia quella di ricomprendere all’interno della fascia di rispetto anche l’attività edilizia privata. Come possiamo interpretare questa disposizione considerando  l’”interpretazione giudiziale” data alla norma generale sopra richiamata (anche se solo con un accenno)?

Dott. Urb. Gugole Giorgio