Il Consiglio di Stato ha respinto gli appelli della Regione Sardegna e del Comune di Sassari, confermando la sentenza del TAR che ha annullato il diniego opposto alla realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra della potenza di 4,9 MW.

La decisione riguarda un procedimento nel quale l’ufficio regionale per la tutela del paesaggio aveva espresso parere negativo, qualificandolo come “non superabile”, mentre la Soprintendenza era rimasta silente. Il Comune aveva concluso negativamente la conferenza di servizi, recependo il parere regionale senza svolgere un autonomo giudizio di prevalenza tra le posizioni espresse.

Secondo il Consiglio di Stato, la conferenza di servizi non si fonda su un criterio maggioritario rigido e non consente all’amministrazione procedente di recepire automaticamente il parere negativo di una sola amministrazione. La decisione finale deve essere assunta sulla base delle posizioni prevalenti, con una motivazione concreta sulle ragioni della scelta, soprattutto quando il procedimento riguarda un impianto alimentato da fonti rinnovabili, riconducibile a uno specifico e rilevante interesse pubblico.

La sentenza ribadisce inoltre che il silenzio della Soprintendenza, nei casi in cui operano gli artt. 14-bis e 17-bis della legge n. 241/1990, equivale ad assenso e non può essere interpretato come adesione al parere negativo espresso da un’altra amministrazione.

Non è sufficiente, poi, motivare il diniego richiamando in modo astratto la collocazione dell’impianto in fascia costiera o la disciplina del piano paesaggistico. L’amministrazione deve esaminare le caratteristiche concrete dell’area e del progetto, valutandone l’effettivo impatto paesaggistico e tenendo conto anche degli impianti o delle trasformazioni già presenti nel contesto.

La qualificazione di un’area come non inclusa tra quelle idonee non equivale, di per sé, alla sua automatica inidoneità. Anche la disciplina paesaggistica regionale deve essere applicata attraverso una valutazione concreta e motivata, senza trasformare la mera localizzazione dell’intervento in un divieto assoluto non accompagnato dall’analisi del progetto.

La sentenza afferma infine che la normativa statale sulle procedure autorizzative degli impianti da fonti rinnovabili esprime principi fondamentali della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, applicabili sull’intero territorio nazionale anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale, nel rispetto dei principi di leale collaborazione e degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea.
Post di Dario Meneguzzo – avvocato

Affitti brevi: legittima la pianificazione urbanistica regionale e comunale come strumento per governare gli effetti dell’overtourism e preservare l’equilibrio abitativo delle città, ma con proporzionalità e ragionevolezza nei confronti dell’iniziativa economica e della concorrenza.

Post di Daniele Iselle

Il TAR Veneto ha affermato che vanno distinte le tipologie di obblighi imposti dalla normativa di settore, segnatamente: a) gli obblighi di controllo e di manutenzione, gravanti su chi attualmente detiene o utilizza il bene; b) gli obblighi di intervento e di bonifica, gravanti sul proprietario.

Nel caso di specie, la P.A. spiccava un ordine di adozione di un piano di manutenzione e controllo nei confronti del socio accomandante di una s.a.s., che però non aveva mai rivestito ruoli di amministrazione o rappresentanza: tale ruolo, per definizione normativa (artt. 2313 ss. c.c.), è privo di poteri gestori e di rappresentanza verso i terzi. Per l’effetto, non risultavano illustrate le ragioni per cui l’accomandante doveva essere ritenuto possessore o detentore del fondo. Né l’aver accolto il pagamento delle indennità di occupazione di una società in qualità di erede, in un contesto esplicitamente transattivo e con declinatoria di responsabilità, può essere qualificato come riconoscimento di un’attuale occupazione del bene.

Post di Alberto Antico – avvocato

Nel caso di specie, il privato avanzava al Comune un’istanza di permesso di costruire in sanatoria, di compatibilità paesaggistica e di nulla osta forestale, a beneficio di alcuni abusi edilizi realizzati entro la fascia di 150 metri da un corso d’acqua.
Il Comune emetteva la comunicazione di improcedibilità e conclusione negativa della conferenza di servizi, con conseguente ordinanza volta al ripristino dello stato dei luoghi.
Il privato impugnava tali provvedimenti sfavorevoli al TAR Veneto; il Comune eccepiva invece che sussisterebbe in merito la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche (TSAP).
Il TAR Veneto ha invece confermato la propria giurisdizione.
Sono escluse dalla giurisdizione del TSAP le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati a incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche.

Post di Alberto Antico – avvocato

L'articolo 16 del DPR 380 del 2001 disciplina il contributo per il rilascio del permesso di costruire e l'articolo 17, comma 3 aggiunge che:  "3. Il contributo di costruzione non è dovuto: ...e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all'uso razionale dell'energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela dell’assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale".

Gli impianti fotovoltaici sono di due tipi: alcuni sono piccoli e destinati prevalentemente all'autoconsumo, mentre altri sono più o meno grandi e servono per produrre un bene (energia elettrica) per venderlo e guadagnare. Nel secondo caso è una attività imprenditoriale.

Allora ci si è chiesto se l'esenzione dell'articolo 17, comma 3, riguardi tutti gli impianti fotovoltaici o solo quelli destinati all'autoconsumo.

L'intenzione del legislatore in verità sembrerebbe essere quella di favorire tali impianti, senza distinguere tra i vari tipi di impianto.

In materia ci sono pochissime pronunzie e due sentenze del TAR Lazio hanno ritenuto irrilevante la distinzione tra autoconsumo e vendita dell’energia e hanno riconosciuto l’esenzione integrale per tutti gli impianti, sia per gli oneri di urbanizzazione sia per il costo di costruzione, sulla base dell’art. 17, comma 3, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001 (TAR Lazio, Roma, sentenza n. 1590 del 2019 e TAR Lazio, Roma, sentenza n. 1587 del 2019).

Tra l'altro, di regola gli impianti fotovoltaici non vengono realizzati previo rilascio di un permesso di costruire.

Perchè allora può nascere un dubbio? Perchè l'articolo 17, comma 3, lettera e) sopra riportato parla di impianti realizzati nel rispetto delle norme urbanistiche, mentre spesso gli impianti vengono realizzati in zone agricole, diventate idonee per legge, e gli impianti fotovoltaici non sarebbero conformi alle norme urbanistiche comunali, perlomeno a quelle vigente prima del rilascio del titolo necessario per realizzare l'impianto. 

Se non ci fosse l'esenzione dell'articolo 17, comma 3, lett. e), agli impianti fotovoltaici non destinati all'autoconsumo sembrerebbe applicabile l'art. 19, comma 1, del DPR 380 del 2001, recante "Contributo di costruzione per opere o impianti non destinati alla residenza": 1. Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b) dell’articolo 16, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva".

In ogni caso l’esenzione, ove riconosciuta, copre l’impianto fotovoltaico in senso proprio e le sole opere che ne costituiscano componenti necessarie e inscindibili. Non copre invece opere autonome, ulteriori o dotate di una distinta rilevanza edilizia e urbanistica.

In linea di massima le opere che dovrebbero essere coperte dall'esenzione, se dovuta, sono le seguenti:

• i pannelli e le strutture direttamente destinate alla conversione dell’energia solare;
• le cabine elettriche e gli apparati strettamente indispensabili alla trasformazione o all’immissione in rete;
• gli edifici destinati a uffici, guardiania, deposito, manutenzione o controllo;
• le strade interne e le piazzole stabilizzate o impermeabilizzate;
• le opere di recinzione e sistemazione permanente del terreno;
• gli interventi di sbancamento, livellamento e modifica della morfologia dei luoghi;
• le opere di urbanizzazione primaria;
• le opere di connessione esterne all’area dell’impianto;
• eventuali locali tecnici, sistemi di accumulo autonomi o manufatti destinati anche ad altre funzioni.

Post di Dario Meneguzzo

Nel caso di specie, il privato avanzava al Comune un’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, di compatibilità paesaggistica e di nulla osta forestale, per una pluralità eterogenea di opere abusive (movimenti terra, canalizzazioni, vasche e manufatti).

Il Comune denegava in toto l’istanza e il privato ricorreva in giudizio sostenendo che alcune delle singole opere avrebbero potuto essere sanate.

Il TAR Veneto ha respinto l’eccezione.

Di fronte all’unica e globale istanza di sanatoria del privato, il Comune si è attenuto al principio della globalità della valutazione, secondo cui gli abusi edilizi non possono essere parcellizzati al fine di agevolare la loro regolarizzazione, dovendosi avere riguardo al nesso funzionale che li unisce e all’unitarietà dell’intervento complessivo.

In ogni caso, nella fattispecie concreta, la connessione funzionale degli abusi era palese e rispondeva alla comune finalità di recupero agricolo dell’area e di captazione delle acque sorgive per attività zootecnica.

Post di Alberto Antico – avvocato

Nel caso di specie, era impugnato un permesso di costruire (PdC), che assentiva la costruzione di un edificio plurifamiliare, nella parte in cui erano determinati gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria. Il privato sosteneva di aver diritto al loro scomputo integrale, in forza della convenzione urbanistica di un PUA del 1997 e successive modifiche, perché il PdC impugnato costituirebbe una variante in corso d’opera di un precedente PdC rilasciato nel 2021 al dante causa per l’edificazione dell’intero lotto.

Il Comune replicava che il PUA era stato da anni completato. Inoltre nel 2020, l’approvazione del P.I. modificava la disciplina urbanistica dell’area, riclassificandola come zona C e ivi disponendo l’intervento edilizio diretto. Il PdC impugnato non era rilasciato in attuazione del PUA del 1997, ma del nuovo P.I.

Il TAR Veneto ha concordato con la tesi del Comune.

Non rileva che la nuova pianificazione, per alcune porzioni, abbia confermato le precedenti destinazioni e i parametri urbanistici del PUA: il quadro di riferimento è oggi il nuovo P.I.

La scadenza della validità del PUA determina il venir meno dei presupposti dello ius aedificandi e della posizione qualificata del lottizzante e comporta l’inefficacia di tutte le previsioni del PUA che non hanno avuto concreta attuazione. Una volta scaduto il PUA, il Comune si riappropria dei suoi poteri d’ordinamento e di gestione del territorio con il connesso obbligo dei proprietari dei singoli lotti inedificati, insistenti nel comprensorio, al pagamento degli oneri di urbanizzazione, qualora la concessione edilizia sia assentita in via del tutto autonoma da tale programma costruttivo.

Le opere previste dalla convenzione di lottizzazione sono strettamente correlate alle esigenze di urbanizzazione dell’area, come stimate al tempo della stipula della convenzione, e in relazione al quadro complessivo della disciplina urbanistica a quel tempo vigente, sicché decorso il termine decennale di efficacia della lottizzazione convenzionata, si impone unicamente, secondo i principi, e in assenza di una diversa disciplina di dettaglio, il rispetto degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabilite dal PUA, in applicazione dell’art. 17 l. 1150/1942. L’eventuale impegno del Comune a riconoscere alle opere di urbanizzazione eseguite a spese del lottizzante carattere integralmente satisfattivo dell’obbligazione relativa al contributo concessorio non può vincolare l’Ente oltre il termine di durata della convenzione urbanistica.

Vi è da dire che il PdC impugnato costituiva una variante sostanziale rispetto al titolo edilizio del 2021: al posto di quattro abitazioni bifamiliari (dunque 8 unità abitative) si prevedeva la realizzazione di un unico complesso plurifamiliare composto da 14 unità abitative disposte “a corte”; la tipologia edilizia variava da bi-villa a condominio; le sagome, i prospetti, le piante e la distribuzione nel lotto erano radicalmente differenti; era previsto un sensibile aumento della volumetria e un enorme piano interrato per recepire il maggior dimensionamento conseguente al maggior numero di unità abitative, che non era previsto nel progetto iniziale, in cui i parcheggi coperti erano al piano terra delle bi-ville.

Il TAR ha quindi individuato un incremento del carico urbanistico, da cui discende l’obbligo di versamento degli oneri di urbanizzazione, in coerenza con il principio di onerosità del PdC: l’unico criterio per determinare se gli oneri siano dovuti o no consiste nel carico urbanistico derivante dall’attività edilizia, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti.

Post di Alberto Antico – avvocato

Il TAR Marche ha esaminato i criteri di determinazione della sanzione prevista dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, applicata quando la demolizione delle opere realizzate in parziale difformità non può avvenire senza pregiudizio per la parte dell’edificio eseguita in conformità.

La controversia riguardava la fiscalizzazione di un abuso edilizio relativo a un immobile residenziale. La proprietaria contestava, tra l’altro, la superficie convenzionale utilizzata dal Comune, il coefficiente relativo alla categoria catastale, il parametro della vetustà, l’adeguamento ISTAT e l’applicazione cumulativa dell’ulteriore sanzione prevista per l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

Si legge nella sentenza n. 295 del 2026: “La sanzione ex art. 34, comma 2, del DPR n. 380/2001 già soddisfa le esigenze di tutela sottese al regime sanzionatorio disciplinato da quest’ultima disposizione”.

Il Collegio ha ritenuto legittimo il ricorso ai parametri della legge n. 392/1978, nonostante l’abrogazione di alcune disposizioni dell’equo canone, in ragione del rinvio materiale operato dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001. Sono stati inoltre ritenuti ammissibili i criteri di attualizzazione del costo di produzione e l’adeguamento ISTAT.

La pronuncia chiarisce però che la fiscalizzazione costituisce una misura sostitutiva della demolizione, non aggiuntiva. Se il Comune accerta che la demolizione selettiva delle opere difformi pregiudicherebbe la parte legittimamente realizzata, l’applicazione della sanzione pecuniaria ex art. 34, comma 2, sostituisce la sanzione ripristinatoria. Non è quindi possibile cumularla, per il medesimo abuso, con la sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

Post di Dario Meneguzzo - avvocato

Inn un caso esaminato dal TAR Marche, il Comune aveva ordinato la demolizione delle opere abusivamente realizzate, tra le quali era compreso un cambio d'uso.

Il TAR ha chiarito che l’ordinanza impugnata va intesa, con riguardo al cambio d'uso, come volta alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi e, quindi, al ripristino della destinazione d’uso autorizzata con i precedenti titoli edilizi e non alla demolizione del fabbricato.

Post di Dario Meneguzzo - avvocato

Sentenza TAR Marche 150 del 2026

Il proprietario che intenda sostenere che un manufatto edilizio sia stato realizzato prima dell’entrata in vigore della legge ponte del 1967 deve fornire una prova concreta e rigorosa della relativa epoca di costruzione. Non è sufficiente contestare la ricostruzione temporale compiuta dal Comune, né richiamare genericamente un atto di acquisto, la documentazione catastale o dichiarazioni sostitutive prive di adeguati riscontri oggettivi.

Il principio è stato ribadito dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche, con la sentenza n. 129 del 2026, in una controversia riguardante quattro manufatti accessori realizzati nella corte di un’abitazione e colpiti da ordinanza di demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

La questione della preesistenza al 1967
Il ricorrente sosteneva che il nucleo essenziale di alcuni manufatti fosse anteriore al 1° settembre 1967, data di entrata in vigore della legge n. 765 del 1967, e che, per tale ragione, le opere non fossero soggette al previo rilascio del titolo edilizio.
Il TAR ha ricordato che, quando il privato invoca la realizzazione dell’opera in epoca anteriore all’introduzione dell’obbligo generalizzato di licenza edilizia, l’onere di dimostrare tale circostanza grava sul proprietario o sul responsabile dell’abuso. La regola si fonda sul principio di vicinanza della prova: è il privato, normalmente, a disporre degli atti e degli elementi idonei a documentare l’epoca e la consistenza del manufatto.
Il principio è stato espresso anche dal Consiglio di Stato, secondo cui soltanto la deduzione di concreti elementi di fatto relativi all’epoca dell’abuso può trasferire sull’Amministrazione l’onere di fornire la prova contraria (Consiglio di Stato, sentenza n. 4291 del 2025).

Non basta contestare la datazione comunale
Il privato non può limitarsi a porre in dubbio la datazione ricostruita dall’Amministrazione. Deve invece allegare e dimostrare elementi idonei a collocare con ragionevole certezza la realizzazione dell’opera nel periodo rilevante.
La documentazione deve inoltre riferirsi alla consistenza effettiva del manufatto oggetto di contestazione. La presenza, in una fotografia aerea risalente, di una costruzione di dimensioni o caratteristiche diverse da quelle attuali non dimostra necessariamente la legittimità dell’opera nella sua configurazione odierna. Ampliamenti, portici, modifiche strutturali o variazioni della sagoma devono essere autonomamente considerati.
In questa prospettiva, il Consiglio di Stato ha escluso che la sola documentazione catastale sia, di per sé, sufficiente a provare la preesistenza dell’opera anteriormente al 1967, quando manchino ulteriori elementi oggettivi e univoci (Consiglio di Stato, sentenza n. 5547 del 2024).

Il valore degli elementi probatori
Possono assumere rilievo le aerofotogrammetrie, le riprese fotografiche con data certa, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, gli atti pubblici o privati di provenienza dimostrata e ogni altro elemento oggettivo che consenta di ricostruire la situazione dei luoghi.
Diversamente, non sono normalmente sufficienti, da sole, le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, le dichiarazioni di terzi, i riferimenti generici contenuti negli atti di provenienza o una planimetria catastale priva di elementi identificativi precisi. La documentazione catastale può costituire un elemento di valutazione, ma non necessariamente dimostra né l’epoca di realizzazione né la legittimità urbanistica dell’opera.
La giurisprudenza ammette tuttavia che un insieme di elementi oggettivi, particolarmente significativi, possa costituire un principio di prova idoneo a spostare sull’Amministrazione l’onere di dimostrare la realizzazione successiva alla data dirimente. È quanto è stato ritenuto possibile quando l’esistenza del manufatto risultava comprovata da un’aerofotogrammetria relativa a una data immediatamente successiva al 1° settembre 1967 (Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sentenza n. 654 del 2024).

La soglia temporale non esaurisce la verifica
La dimostrazione della preesistenza al 1967 non è sempre sufficiente. Occorre verificare quale disciplina fosse applicabile nel luogo e nel periodo di realizzazione dell’opera.
La sentenza del TAR Marche ha osservato che, prima dell’introduzione dell’obbligo generalizzato previsto dalla legge ponte, l’art. 31 della legge urbanistica del 1942 già subordinava a licenza edilizia le nuove costruzioni nei centri abitati e nelle aree interessate da un piano regolatore comunale. Pertanto, anche un manufatto anteriore al 1967 può essere stato realizzato in assenza del titolo allora richiesto, se l’area era assoggettata a una disciplina urbanistica o regolamentare che lo imponeva.
L’indagine deve quindi riguardare non soltanto la data dell’opera, ma anche la localizzazione del manufatto, l’eventuale inclusione dell’area nel perimetro del centro abitato, l’esistenza di un piano regolatore e la disciplina comunale vigente all’epoca.

La disciplina attuale dello stato legittimo
La rilevanza della ricostruzione temporale trova oggi un ulteriore riferimento nella disciplina dello stato legittimo dell’immobile. Per gli edifici realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo edilizio, l’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 richiama le informazioni catastali di primo impianto e altri documenti probanti, quali riprese fotografiche, estratti cartografici, documenti d’archivio e atti pubblici o privati dei quali sia dimostrata la provenienza (art. 9-bis d.P.R. n. 380 del 2001).
La norma non trasforma, però, ogni documento catastale o ogni dichiarazione privata in prova automatica della legittimità dell’opera. Il materiale documentale deve essere valutato nel suo complesso e deve consentire di ricostruire la consistenza dell’immobile nella configurazione concretamente esistente.

La decisione del TAR Marche
Nel caso esaminato, il Comune aveva prodotto fotografie aeree relative a più epoche, una relazione tecnica e la documentazione urbanistica storica. Da tali elementi risultava che alcuni manufatti erano comparsi soltanto dopo il 1955, mentre altri erano stati modificati o ampliati in epoca successiva. Il ricorrente, invece, non aveva fornito una prova concreta e univoca della preesistenza delle opere nella loro attuale configurazione.

Il ricorso è stato quindi respinto. La sentenza conferma che, nei giudizi relativi alla repressione degli abusi edilizi, la questione dell’epoca di costruzione non può essere risolta sulla base di allegazioni generiche o di una mera contrapposizione tra la ricostruzione privata e quella comunale. Occorre una prova documentale coerente, specifica e riferita all’opera effettivamente contestata.

Sentenza TAR Marche 129 del 2026
Post di Dario Meneguzzo - avvocato