Così è, se vi pare: gli interventi di ristrutturazione edilizia per immobili inseriti in aree soggette a vincolo di tutela paesaggistica
L'articolo 3, comma 1, lettera d) del DPR 380/2001 contiene la definizione di ristrutturazione edilizia e l'ultima parte di tale lettera d) stabilisce quanto segue:
"Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria".
Gli interpreti perlopiù hanno evidenziato che tale disposizione normativa non appare tanto perspicace, perchè limita la possibilità di trasformare mediante la ristrutturazione con demolizione e ricostruzione (e gli incentivi fiscali connessi a tale tipo di intervento edilizio) gli immobili privi di pregio solo perchè, per loro sfortuna, sono ubicati in una zona di vincolo paesaggistico (perchè bisogna mantenere "sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria": in questo modo un brutto edificio deve essere ricostruito brutto come prima).
E qui sono cominciati a spuntare i tentativi di far dire alla parte di comma di cui sopra il contrario di quello che c'è scritto.
Per esempio, con un post del 19 agosto 2021 Italiaius segnalava che il Comune di Bassano del Grappa, unitamente ad altri Comuni limitrofi, ha ottenuto dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici un chiarimento sulla ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione nelle aree sottoposte al vincolo paesaggistico.
E in questo parere più o meno sembra di capire che si voglia dire che gli immobili privi di pregio situati nelle zone di vincolo paesaggistico possono essere ristrutturati mediante la demolizione e la ricostruzione senza rispettare sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche e con incrementi di volumetria.
Insomma esattamente il contrario di quello che c'è scritto nell'articolo 3, comma 1, lettera d), ultima parte del DPR 380/2001 (cosa, peraltro, che sarebbe decisamente più sensata di quello che c'è scritto).
Recentemente l'ANCI ha emanato una nota nella quale fa rimbalzare tale parere su scala nazionale, quasi come fosse una verità di fede assodata:
Con tutto il rispetto per il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, dire ai Comuni e ai cittadini che tale interpretazione è corretta appare una forzatura.
La soluzione? Chiedere al legislatore di scrivere una disposizione migliore di quella attuale.
Post di Dario Meneguzzo - avvocato
condivido, una norma così ‘importante’ che determina così tanti dubbi e comporta svariate interpretazioni va modificata, basta poco… volendo; peraltro gli aspetti connessi alla tutela ex dlgs 42/04 sono di competenza regionale e in parallelo del ministero/soprint … eppure sono sempre i Comuni in prima linea a cercar soluzioni
Scusate, ma non basterebbe dire: le agevolazioni fiscali sono estese anche agli interventi di cui all’art. 10 comma 1 , lett.c, del dpr 380/2001, se il problema è il superbonus- sempre di ristrutturazione si tratta-
A mio modesto parere la soluzione della domanda di quali siano gli “immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio” cui fa riferimento l’art. 3 comma 1 lett. d) del TUE – (giacché non tutti i beni culturali e paesaggistici tutelati dal Codice sono “immobili”) va trovata nel D. Lgs. 42/2004 ed in particolare all’art. 2 che recita “1. Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. 2. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà. 3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.”
Poiché non tutto il patrimonio culturale tutelato dal Codice è rappresentato da “immobili” appare senz’altro arbitraria, ai fini dell’interpretazione del ridetto art. 3 lett. d) del TUE, sia l’equiparazione alla generica nozione di “beni culturali e/o paesaggistici”; sia l’esclusione dalla nozione medesima, sic et simpliciter, di tutti i beni paesaggistici.
In particolare, quanto ai beni paesaggistici, ritengo: che siano da includere nella nozione di “immobili” dell’art. 3 comma 1, lett. d) del TUE, i beni di cui all’art. 136 lett. a) e b) del Codice; che siano invece da escludere – in quanto tali – le aree di cui agli artt. 136, lett. c) e d) e 142 del Codice, fatti invece salvi, al loro interno, gli immobili che determinano il riconosciuto valore estetico e tradizionale o la bellezza panoramica; con conseguente legittima esclusione – dalla nozione di “immobili tutelati” – di tutti gli immobili che, al contrario, non determinano i valori oggetto di tutela, essendo di comune esperienza che le aree tutelate includono spesso al loro interno immobili che non partecipano affatto dei valori oggetto di tutela, ed anzi talvolta si presentano in contrasto con essi.
L’individuazione di un bene rientrante nelle categorie di cui alle lettere c) e d) dell’art. 136 implica un regime di tutela sensibile ad esigenze diverse da quello delle singole cose e quindi autonomo ed indipendente da queste. Autonomia che è stata da sempre riconosciuta anche dalla giurisprudenza che ha affermato che qualora il vincolo riguardi le cose nel loro insieme la restrizione non si riflette sui singoli elementi che concorrono alla formazione del quadro naturale, se non nella misura in cui essi possono partecipare a definire il quadro medesimo globalmente considerato.
Tale interpretazione risulta peraltro confermata dando rilievo, come stabilito, all’intenzione del legislatore che è quella di “assicurare la salvaguardia e il rispetto di valori considerati preminenti dall’ordinamento, segnatamente la tutela dei beni culturali e del paesaggio” (cfr. i chiarimenti interpretativi in merito all’art. 10 del DL 76/2020 forniti dai Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e dal Ministero della Pubblica Amministrazione con circolare in data 01/12/20200); al contrario può essere ragionevolmente escluso che la disposizione sia volta a salvaguardare immobili privi di pregio artistico, storico o architettonico, solo in quanto inseriti in aree tutelate.
Per inciso va altresì chiarito che la ridetta definizione non incide affatto sulla tutela che in concreto viene assicurata all’area di interesse paesaggistico nella quale l’immobile è incluso, giacché la diversa qualificazione dell’intervento (ristrutturazione anziché nuova costruzione o viceversa) non incide affatto sull’assoggettamento alla prevista autorizzazione (sempre dovuto), né modifica i parametri valutativi della stessa, essendo pacificamente la ristrutturazione esclusa dagli interventi di lieve entità per i quali è prevista la procedura autorizzatoria semplificata.
A chi obietti che con tale ricostruzione potrebbe venir meno “l’automatismo” per il quale l’intervento di demolizione e ricostruzione ricadente in area paesaggisticamente vincolata sia per ciò solo classificabile quale nuova costruzione anziché come ristrutturazione, rispondo che, per un verso la circostanza per cui un immobile debba essere ritenuto “partecipe” o meno dei valori tutelati nell’area nella quale è incluso, dovrebbe essere più o meno agevolmente ricostruibile, giacché tali valori dovrebbero essere esplicitati nel provvedimento di vincolo o nello strumento di pianificazione paesaggistica, sovvenendo in mancanza la puntuale verifica in sede autorizzativa, per l’appunto; per altro verso che l’esistenza di margini di incertezza nella classificazione degli interventi, in particolare con riferimento alla ristrutturazione, non è una novità nel panorama ordinamentale italiano: la soluzione non può pertanto che essere riferita al singolo intervento, così come normalmente si fa per qualificare gli interventi edilizi.
Premetto che sono d’accordo con Lei Avvocato per una volta- ma la nota informativa dell’ANCI si chiude dicendo:
“Stante quanto sopra, come ricordato nella stessa precisazione del CSLP, sarebbe
necessario un coinvolgimento del MIBAC e delle Regioni in quanto enti preposti alla
tutela dei beni di cui al D.Lgs 42/2004, in modo da assicurare una corretta informazione
dei funzionari degli sportelli unici dell’edilizia”- geom. giglio
Per essere corretti, i chiarimenti dell’ANCI contenuti nella nota, confermano il parere di inizio agosto del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici circa la possibilità, anche in aree sottoposte a vincolo paesaggistico e su edifici che non hanno una valenza storica, di intervenire con una sostituzione superando anche alcuni limiti, come la possibilità a parità di volume, di cambiare sedime e prospetto di un immobile.
Sottoscrivo! Fiorenza Dal Zotto
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