Quando un comitato spontaneo può impugnare una gara ad evidenza pubblica?

17 Nov 2014
17 Novembre 2014

Il T.A.R. Milano chiarisce quando un comitato spontaneo abbia la legittimazione sostanziale e, dunque, processuale per impugnare l’esito di una pubblica gara.

Nella sentenza n. 2674/2014 si legge: “deve premettersi, sotto un profilo generale, che il sistema di tutela giurisdizionale amministrativa ha il carattere di giurisdizione soggettiva e non di difesa dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, alla stregua di un'azione popolare, e non ammette, pertanto, un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge (Cons. Stato sez. IV 6 dicembre 2013 n. 5830; sotto tale profilo cfr. anche Ad. Plen. n. 4/2011).

La legittimazione processuale si rinviene solo in capo ai soggetti che presentino una posizione differenziata, in virtù della titolarità, a monte, di una posizione giuridica soggettiva sostanziale precipua. Il presupposto e nel contempo l'effetto, è che nel processo amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare (ad esempio il giudizio elettorale), non è consentito adire il relativo giudice unicamente al fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, ove ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, il quale, a sua volta, deve trovarsi in una situazione differenziata rispetto al resto della collettività e non sia un quisque de populo.

Con riguardo al tema della legittimazione per la tutela giurisdizionale di interessi collettivi espressi da soggetti esponenziali sorti in modo spontaneo, come i comitati, l’elaborazione giurisprudenziale pone quale requisito necessario l’effettiva rappresentatività del soggetto, ovvero l’effettiva attitudine dello stesso a rappresentare una determinata categoria organizzata, in assenza di un’espressa previsione legislativa che direttamente riconosca legittimazione a determinati soggetti. L’effettiva rappresentatività, in altri termini, è l’elemento che consente di “passare” dagli interessi diffusi (comuni a tutti gli individui di una certa formazione sociale non organizzata, che non si prestano ad essere tutelati in sede giurisdizionale, salve le ipotesi di azione popolare legislativamente previste) agli interessi collettivi, ovvero interessi che hanno come portatore un ente esponenziale di un gruppo non occasionale.

Sono stati quindi enucleati diversi indici atti a dimostrare, in funzione della legittimazione processuale, l’effettiva rappresentatività di un ente ai fini della tutela giurisdizionale dell’interesse collettivo di cui lo stesso si dichiara portatore. Tali indici sono stati individuati nei seguenti:

- la finalità di protezione dell’interesse collettivo quale fine cui è preordinata l’attività dell’ente in base alle finalità statutarie;

- la struttura organizzativa stabile, tale da consentire al soggetto di svolgere con continuità la propria attività a protezione dell’interesse collettivo;

- la c.d. vicinitas, ovvero la “prossimità” tra l’interesse che si assume leso e la finalità statutaria dell’ente.

Ciò sinteticamente precisato, il Collegio osserva che, nel caso di specie, non è stato prodotto in giudizio lo Statuto del Comitato o il suo atto costitutivo. Risulta quindi preclusa in radice la possibilità di valutare la sussistenza degli indici sopra ricordati che consentono di verificarne l’effettiva rappresentatività al fine di sostanziare una posizione differenziata e qualificata.

Non costituisco elementi idonei a tale scopo quelli meramente dichiarati dal Comitato ricorrente, senza alcun supporto documentale, nell’atto introduttivo del giudizio. Né, parimenti, appaiono utili in tal senso i documenti depositati dalla parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica. Si tratta infatti, da un lato, della segnalazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato datata 4 marzo 2014, che, seppur riguarda il merito della vicenda, nulla dimostra sotto il profilo della legittimazione ad agire del Comitato ricorrente (neppure citato), dall’altro di una risposta scritta della Commissione VIII (Ambiente) della Camera dei Deputati datata 24 luglio 2014 in riscontro all’interrogazione parlamentare n. 5-01906 relativa al ricorso straordinario presentato dal Comitato: il contenuto di tale risposta, di nessuna vincolatività per il Tribunale, non surroga l’onere probatorio a carico del Comitato ricorrente in relazione agli elementi necessari a dimostrare l’effettiva rappresentatività dello stesso.

Per giurisprudenza consolidata, ai fini del riconoscimento giurisdizionale della legittimazione ad impugnare atti amministrativi, occorre che il comitato spontaneo sia munito di un adeguato grado di rappresentatività, di un collegamento stabile con il territorio di riferimento, e di un'azione dotata di apprezzabile consistenza, anche tenuto conto del numero e della qualità degli associati. Inoltre, occorre che l'attività del comitato si sia protratta nel tempo e che, quindi, il comitato non nasca in funzione dell'impugnativa di singoli atti e provvedimenti (in tal senso T.A.R. Toscana, sez. II, 25 agosto 2010, n. 4892). Del resto, anche con riferimento alle associazioni che si fanno portatrici di interessi diffusi, la giurisprudenza ne ammette la legittimazione ad agire dinanzi al giudice amministrativo per l'impugnazione di atti ritenuti lesivi dei predetti interessi a condizione che esse posseggano i seguenti requisiti: a) perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di protezione degli interessi dedotti nel giudizio; b) abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità; c) abbiano un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso. Ciò in quanto lo scopo associativo non è di per sé sufficiente a rendere differenziato un interesse diffuso o adespota facente capo ad un parte più o meno ampia della popolazione (T.A.R. Catanzaro sez. I 9 maggio 2013 n.565; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 9 luglio 2012, n. 1914; Cons. Stato sez. IV 19 febbraio 2010 n. 1001; sez. V 14 giugno 2007 n. 3192 e 23 aprile 2007, n. 1830)”.

dott. Matteo Acquasaliente

sentenza TAR Milano 2674 del 2014

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