1. Giancarlo Ghinello says:

   12 Aprile 2016 alle 09:24

   Nello specifico, relativamente al comma 4-bis “Con riferimento a quanto previsto dal secondo periodo della lettera d-ter) del comma 4, sono fatte salve le diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali”, ma anche al comma 5 “Nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle tabelle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale, secondo i parametri di cui al comma 4, fermo restando quanto previsto dal comma 4-bis”, viene evidenziato quanto segue:

   a) disposizioni dettate dalla legislazione regionale

   Nel ricorso la Regione Veneto ha sostenuto che l’intervento normativo statale mira a regolare “la c.d. perequazione inerente all’urbanistica contrattata, ovvero quella forma di perequazione diretta alla riappropriazione di quota parte del valore che l’amministrazione determina con le decisioni in materia urbanistica”.
   Detta quota verrebbe “ritenuta vuoi una sorta di prelievo fiscale addizionale diretto al parziale recupero del plusvalore fondiario, vuoi un contributo per il miglioramento delle città in corrispettivo dell’attribuzione di una maggiore edificabilità o di un mutamento di destinazione urbanistica più favorevole”.

   Ma a livello regionale, attualmente, non è definita una precisa norma atta a regolare la “perequazione” inerente, nello specifico, la c.d. “urbanistica contrattata”.

   Il Titolo IV (norme specifiche) della L.R. n. 11/2004 all’art. 35 tratta della “Perequazione urbanistica”, intesa come “equa distribuzione, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali”, specificando gli indirizzi propri del P.A.T. (ossia fissare criteri e modalità di applicazione) e del P.I. / P.U.A. / Comparti Urbanistici / Atti di Programmazione Negoziata (ossia assicurare un’equa ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari delle aree e degli edifici interessati dall’intervento, indipendentemente dalle specifiche destinazioni d’uso assegnate alle singole aree).

   Con le parole del Prof. Paolo Stella Richter, perequazione “significa attribuire un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio prescindendo dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulle singole proprietà e dalla imposizione di vincoli d’inedificabilità ai fini di dotazione di spazi da riservare alle opere collettive”.

   La “perequazione diretta alla riappropriazione di quota parte del valore che l’amministrazione determina con le decisioni in materia urbanistica”, specificatamente intesa come “una sorta di prelievo fiscale addizionale diretto al parziale recupero del plusvalore fondiario”, ovvero “un contributo per il miglioramento delle città in corrispettivo dell’attribuzione di una maggiore edificabilità o di un mutamento di destinazione urbanistica più favorevole”, non appare essere specificatamente codificata in Veneto.

   Com’è noto la legge urbanistica veneta dettante norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio, al Capo II tra le “Forme di concertazione e partecipazione nella pianificazione” ricomprende anche gli “Accordi tra soggetti pubblici e privati” (art. 6 L.R. n. 11/2004), ossia la possibilità per “i comuni, le province e la Regione” di “concludere accordi con soggetti privati per assumere nella pianificazione proposte di progetti ed iniziative di rilevante interesse pubblico”, trovando applicazione le disposizioni di cui all’art. 11 della L. n. 241/1990 (T.U. procedimento amministrativo).

   Al Titolo VI (Norme finali), l’art. 46 regolamenta l’“Attività di indirizzo” stabilendo che la Giunta regionale, entro un termine prestabilito (ossia un anno dall’applicazione degli articoli da 1 a 49 ….), con “appositi provvedimenti” deve disciplinare anche “i criteri per l’omogenea applicazione della perequazione, dei crediti edilizi e della compensazione di cui agli articoli 35, 36 e 37” (art. 46, comma 1, lett. c)).
   Nel merito, con deliberazione della Giunta regionale n. 56/CR del 21.06.2011 veniva richiesto il parere della IIa Commissione Consiliare circa i contenuti di cui all’“Allegato A” dettante i “Criteri per l’omogenea applicazione della perequazione, dei crediti edilizi e della compensazione di cui agli articoli 35, 36 e 37”.
   Ad oggi il prescritto parere non risulta essere stato espresso dalla IIa Commissione Consiliare, quindi l’atto di indirizzo di interesse non risulta essere stato approvato.

   Alla luce di quanto sopra appare essere corretto ritenere che, ad oggi, la Regione Veneto non ha stabilito alcuna disposizione legislativa operativa circa la “valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso”, da stabilirsi a cura dell’“amministrazione comunale” quindi da suddividere “in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest’ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico”.

   b) disposizioni dettate dagli strumenti urbanistici generali comunali

   L’art. 13 (Contenuti del P.A.T.), al comma 1, con la lett. m) “precisa le modalità di applicazione della perequazione e della compensazione di cui agli articoli 35 e 37”. Analogamente, per coerenza, vengono stabiliti indirizzi, direttive e prescrizioni per regolamentare gli “accordi tra soggetti pubblici e privati” di cui all’art. 6 della L.R. n. 11/2004.
   Ante P.I., solitamente tramite deliberazione del Consiglio comunale, le Amministrazioni – nelle more dell’emanazione del previsto atto di indirizzo regionale – hanno definito / definiscono autonomamente le modalità ed i criteri “per assumere nella pianificazione proposte di progetti ed iniziative di rilevante interesse pubblico” (secondo manifestazioni d’interesse presentate da soggetti privati, da recepire “con il provvedimento di adozione dello strumento di pianificazione”, solitamente il P.I., quindi condizionando detto recepimento “alla conferma delle sue previsioni nel piano approvato”).

   Con riferimento al c.d. “interesse pubblico”, vale la pena osservare come:
   • l’“interesse pubblico” é quello di tutti quegli enti e quei gruppi portatori di interessi “non propri di essi medesimi, bensì propri della comunità massima o che adempiono a funzioni che sono strumentali rispetto all’attuazione di quegli interessi, restando inteso che un interesse pubblico rimane tale anche se la sua attuazione é affidata a un privato che realizzi insieme ad esso un interesse proprio” (Pugliatti);
   • il potere pubblico – tanto più alla luce dell’ordinamento comunitario – non appartiene ad un soggetto, ma all’ordinamento; da ciò, la sostanziale uguaglianza, sotto il profilo della relativa virtuale capacità di farsene portatori (a determinate condizioni e limiti), di tutti i soggetti giuridici, siano essi pubblici o privati.
   • il fenomeno di oggettivizzazione dell’interesse pubblico ha indotto numerosi studiosi a preferire, alla nozione di interesse pubblico, quella di funzione pubblica, rispetto al cui esercizio, in presenza di condizioni sufficienti di garanzia e di controllo, la natura giuridica del soggetto agente risulta pressoché indifferente.

   Con riferimento alla “cessione di valore” da parte dell’Amministrazione comunale :
   • l’Amministrazione comunale può cedere valore ai privati in due modi: attraverso la variazione degli strumenti urbanistici sotto il profilo degli indici e delle destinazioni d’uso, attraverso la variazione delle modalità di realizzazione del progetto attuativo;
   • gli operatori privati posso invece cedere all’Amministrazione pubblica aree in eccedenza rispetto a quelle a standard, opere di valore eccedente rispetto agli oneri concessori, e infine servizi di natura collettiva;
   • la valutazione circa l’opportunità di uno scambio tra le parti prevede che i benefici della negoziazione siano considerati rispetto alla totalità del valore creato dalla decisione di promuovere il programma; in altre parole, un giudizio sull’opportunità finanziaria a effettuare l’accordo prevede che i benefici di entrambe le parti siano valutati in termini quantitativi relativamente al valore complessivo generato dalla scelta di realizzare il progetto;
   • il “diritto edificatorio” può essere definito come una quantità di volumetria (o di superficie) edificabile attribuita dall’Amministrazione a un proprietario immobiliare allo scopo di attivare un processo di trasformazione o conservazione dell’ambiente fisico, oppure allo scopo d’indennizzarlo nell’ambito di un procedimento espropriativo;
   • il valore oggetto di negoziato è rappresentato dalla variazione del valore degli immobili destinati alla trasformazione; in altre parole pubblico e privati contrattano sul capital gain determinato dalle scelte urbanistiche dell’Amministrazione e quindi sulla variazione di rendita degli immobili di progetto;
   • l’efficacia e l’efficienza delle nuove forme di pianificazione concertata dipendono in modo significativo dalla qualità e dalla trasparenza del negoziato tra Amministrazione e privati;
   • la metodologia proposta si basa sulla stima analitica applicando il metodo del valore di trasformazione.
   • dal punto di vista economico viene determinata la “convenienza pubblica” come una percentuale del plusvalore economico derivane dalla trasformazione dell’area e cioè della differenza tra il valore finale degli immobili conseguente alla trasformazione urbanistica operata dal P.I. ed il valore iniziale degli stessi, tenuto conto degli oneri e delle spese necessarie per attuare le opere di trasformazione previste, compresi quelli di eventuale bonifica dell’area.
   • va tenuto conto che la “desiderabilità sociale del progetto” deve essere argomentata sulla base dei benefici complessivi e non solo di quelli finanziari.

   Con riferimento alla “percentuale offerta”:
   • In merito alla misura percentuale offerta vale la pena ricordare la sentenza del C.d.S. n. 4545/2010 relativa al P.R.G. di Roma; alcune disposizioni di quest’ultimo prevedevano che ad una edificazione minima potesse aggiungersi un’edificazione ulteriore se i proprietari avessero assunto obblighi perequativi per la cessione di una quota parte del vantaggio economico connesso a tale “surplus” edificatorio;
   • ciò che, nella pronuncia del Consiglio di Stato, ha consentito di concludere per la legittimità di queste previsioni è stata la natura facoltativa dell’edificazione ulteriore: “è proprio la natura facoltativa degli istituti perequativi, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché (…) che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art 23 Cost.”;
   • in merito alle modalità di conferimento della convenienza pubblica a favore del Comune, potranno essere prese in considerazioni anche cessioni di aree e/o edifici finalizzati alla realizzazione di interventi di pubblici e/o di interesse pubblico; in caso di cessioni di aree, concorrono alla determinazione della convenienza le sole aree aggiuntive rispetto agli standard richiesti per l’intervento proposto ed alle opere di urbanizzazione necessarie agli insediamenti previsti.

   Come inizialmente accennato, a giudizio della Regione Veneto, nel caso di specie, il “contributo” straordinario, raccordato al maggior valore generato dagli interventi in variante urbanistica, sarebbe sicuramente applicabile agli accordi previsti dall’art. 6 della legge regionale del Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio) comportanti variante urbanistica, dal momento che tali accordi possono riguardare “qualsiasi previsione, con l’unico limite che non si tratti di una revisione generalizzata dello strumento urbanistico”.

   Ma i Comuni dotati di P.A.T. nel definire modalità e criteri di applicazione degli accordi pubblico-privato hanno qualificato (quantificandola) la c.d. “convenienza pubblica” all’assunzione nella pianificazione operativa della proposta / iniziativa privata di rilevante interesse pubblico, non il “contributo straordinario” che attesta l’interesse pubblico all’assunzione della variante urbanistica, deroga o cambio di destinazione d’uso.

   Sempre sulla natura dell’interesse pubblico vale la pena ricordare la vicenda L.R. 23/1999 PIRUEA Ponterotto PD (T.A.R. Veneto, n. 1597 del 2007 – C.d.S., n. 2985/2008) rispetto alla quale “non è sulla base di un rapporto meramente quantitativo che può valutarsi la rispondenza o meno all’interesse pubblico della scelta di ricorrere al Piruea, dovendo piuttosto considerarsi se gli interventi di nuova edificazione (maggioritari o minoritari che siano) siano funzionali agli obiettivi generali di carattere pubblico”

   L’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 nel regolamentare il “Contributo per il rilascio del permesso di costruire” tratta, al comma 4, specificatamente dell’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

   Passando dal quadro legislativo a quello giurisprudenziale, per quanto riguarda la natura giuridica dell’obbligazione relativa al pagamento del contributo per oneri di urbanizzazione, si può dire che è stata considerata “una obbligazione di diritto pubblico collegata all’emanazione da parte del comune del titolo edilizio” (Cons. Stato, V, 6 dicembre 1999, n. 2056).

   Inoltre, la costante giurisprudenza, sia pure escludendo la connotazione negoziale ed il carattere sinallagmatico (ndr: che produce obblighi per entrambe le parti) del contributo in discorso, rispetto al rilascio della concessione, lo ha definito come un corrispettivo di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne trae (Cons. Stato Sez. V, 13-05-2002, n. 2575; Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 1998, n. 201; Cass. sez. I, 27 settembre 1994, n. 7874).

   Anche nel caso delle disposizioni dettate dagli strumenti urbanistici generali comunali (P.R.C.) viene rilevato che i Comuni, nell’assumere linee guida autonome (criteri e modalità), generalmente non hanno definito specifiche disposizioni in linea con quanto dettato dal comma 4, lett. d-ter), dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001. Nella sostanza non appare essere giuridicamente assimilabile la convenienza pubblica derivante dagli accordi pubblico-privato al contributo straordinario derivante dal maggior valore generato da interventi in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. A meno che le linee guida deliberate dai Comuni contengano una dichiarazione in tal senso, ossia venga esplicitamente dichiarata l’equivalenza tra la parte “pubblica” della convenienza con il contributo straordinario, quindi fissata la percentuale di suddivisione come indicato nella norma statale.

   Infine, tenuto conto che per perseguire le finalità di cui alla L.R. n. 11/2004 (principalmente promozione e realizzazione di uno sviluppo sostenibile e durevole, finalizzato a soddisfare le necessità di crescita e di benessere dei cittadini, senza pregiudizio per la qualità della vita delle generazioni future, nel rispetto delle risorse naturali), nel rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, ed efficienza, viene riconosciuta in capo ai Comuni la responsabilità diretta nella gestione dei propri territori (art. 2, comma 2, lett. d), L.R. n. 11/2004), nulla osta affinché i Comuni ottemperino a quanto dettato dal comma 5 dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, provvedendo “in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale, secondo i parametri di cui al comma 4, fermo restando quanto previsto dal comma 4-bis” (ndr: viene evidenziato che la previsione riveste carattere legislativo, è e rimane norma primaria). Il termine entro il quale provvedere appare essere di tipo ordinatorio, tenuto conto che la sua funzione è semplicemente quella di ordinare l’attività amministrativa indirizzandola verso la specifica procedura ed esito. Il non rispetto del termine non comporta il verificarsi di decadenze e l’applicazione di sanzioni.

   Arch. Giancarlo Ghinello

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2. Roberto Travaglini says:

   7 Aprile 2016 alle 15:58

   l’inammissibilità della questione è stata così motivata:

   “2.1.– A proposito della pretesa violazione degli artt. 3 e 23 Cost., la giurisprudenza costituzionale è costante nell’affermare che le Regioni possono far valere nei giudizi in via principale il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle contenute negli artt. 117, 118 e 119 soltanto se esso si risolva in un’esclusione o una limitazione dei poteri regionali, senza che possano avere rilievo denunce di illegittimità o di violazione di princìpi costituzionali che non ridondino in lesioni di sfere di competenza regionale (ex plurimis, sentenza n. 251 del 2015).
   Ebbene, alla luce delle deduzioni svolte dalla ricorrente, la pretesa violazione degli indicati parametri non presenta alcun profilo di ridondanza rispetto alla sfera di competenza attribuita al legislatore regionale.
   Il ricorso lamenta, infatti, la lesione dell’art. 23 Cost. sotto il profilo dell’ampiezza di discrezionalità assegnata alle amministrazioni locali nel determinare la quota di plusvalenza da suddividere tra amministrazione comunale e parte privata. Ma un simile aspetto non incide sulle competenze legislative regionali, anche perché nulla impedirebbe alle Regioni di introdurre, eventualmente, specifiche regole che modulino l’attribuzione delle plusvalenze in termini percentuali ritenuti coerenti con le realtà locali.
   Quanto ai profili di irragionevolezza, prospettati in riferimento al duplice rilievo della mancanza di valutazione dell’«interesse pubblico urbanistico» e del riferimento alla contiguità territoriale tra l’area cui il contributo si riferisce e quella delle opere da finanziare con quel contributo, va osservato che né l’uno né l’altro degli accennati rilievi, al di là di qualsiasi considerazione sul merito degli stessi, presenta profili in qualche modo incidenti sul piano delle competenze legislative regionali.
   Gli interessi urbanistici non restano, infatti, per nulla compromessi dalle vicende relative alla corresponsione del contributo – la cui destinazione risulta vincolata nello scopo ma non negli impieghi e nella determinazione delle aree di intervento – né dalla circostanza che dai previsti meccanismi compensativi possano derivare vantaggi per altre aree comunali; posto che, sul punto, la norma non fornisce prescrizioni cogenti né indicative del rischio paventato e, sotto altro e dirimente profilo, la Regione appare comunque libera di assumere proprie determinazioni “di dettaglio”.
   2.2.– In merito, poi, alla violazione dei restanti parametri, non può non rilevarsi – in via, in certo senso, quasi “pregiudiziale” – come, nella fase di conversione del richiamato d.l. n. 133 del 2014, l’ampia “clausola di salvaguardia” delle «diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali» sia stata inserita (quale comma 4-bis dell’art. 16 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A») parallelamente alla disposizione impugnata (anch’essa, peraltro, aggiunta al testo dello stesso art. 16) e sia stata a quest’ultima espressamente riferita; venendo poi ribadita, al comma 5, ancora del medesimo art. 16 modificato, in relazione all’ipotesi della mancata definizione delle tabelle parametriche da parte delle Regioni.
   Su questa base, la Regione Veneto – tra le non molte, come osservato dalla stessa ricorrente, a disporre di una propria legislazione sulla specifica materia – appare evidentemente priva di un concreto e attuale interesse a ricorrere: in ragione della predetta salvezza delle «diverse» discipline regionali, inequivocamente disposta – e con una enunciazione che, indipendentemente dalla astratta questione della “natura” della norma impugnata, non può apparire meramente pleonastica –, nessuna turbativa alle proprie competenze legislative essa può ragionevolmente lamentare, tanto più trattandosi di competenze già esercitate.
   Va, in proposito, rammentato che la giurisprudenza costituzionale ha, in più occasioni, affermato come, nei giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale – che abbiano ad oggetto questioni relative a disposizioni contenute nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione – deve necessariamente sussistere, nella parte ricorrente, un interesse attuale e concreto a proporre l’impugnazione, per conseguire, attraverso il provvedimento richiesto, un’utilità diretta e immediata, in mancanza del quale interesse il ricorso risulta inammissibile; e poiché l’unico interesse che le Regioni sono legittimate a far valere è quello alla tutela del riparto delle competenze legislative delineato dalla Costituzione, esse hanno titolo a denunciare soltanto le violazioni che siano in grado di ripercuotere i loro effetti, direttamente e immediatamente, sulle prerogative costituzionalmente loro riconosciute (ex plurimis, sentenza n. 216 del 2008).
   Ora, per quel che si è detto, questo interesse appare, nella specie, palesemente insussistente, senza che, comunque, sul punto il ricorso abbia adeguatamente motivato.
   La stessa Regione, del resto, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, ammette che, «per evitare gli effetti descritti nel ricorso», le Regioni «vengono quindi costrette a legiferare all’interno del groviglio normativo generato dalla disposizione impugnata». Il che, evidentemente, vale – oltre che a segnalare un inconveniente di mero fatto, inidoneo a configurare un contrasto con il parametro costituzionale evocato (tra le tante, sentenza n. 249 del 2009) – soprattutto a confermare che la vicenda non potrebbe in alcun modo riguardare la Regione ricorrente, che – come si è detto – ha già legiferato. ”

   Mi permetto di osservare che la Regione Veneto, nel procedimento dinanzi alla Corte costituzionale, sostiene di “aver legiferato” in materia di “perequazione urbanistica”, intendendo fare riferimento all’art. 35 della L.R. 11/2004, per l’appunto rubricato “Perequazione urbanistica”.
   Peccato che per ben 11 anni abbia omesso di adottare lo specifico Atto di indirizzo (art. 46, comma 1, lett. c) “la Giunta Regionale entro un anno … con appositi provvedimenti disciplina … i criteri per l’omogenea applicazione della perequazione, dei crediti edilizi e della compensazione di cui agli articolo 35, 36 e 37”) che avrebbe permesso di dare concretezza ed uniformità applicativa all’istituto della perequazione urbanistica.
   Stante le caratteristiche dell’art. 35 della L.R. 11/2004 mi sembra, quindi, arduo sostenere che l’art. 16, comma 4, d-ter), del DPR 380/2001, non sia applicabile nel Veneto.
   Al contrario, essendo la norma regionale priva di criteri e modalità operativi, in assenza di un nuovo intervento normativo (anche soltanto nella forma dell’Atto d’indirizzo, in quanto sin dal 2004 previsto con finalità attuative della norma primaria) ritengo sia inevitabile ritenere legittima l’applicazione dell’art. 16, comma 4, d-ter), del DPR 380/2001, pur con tutte le criticità interpretative che lo stesso presenta.
   Meglio sarebbe che il legislatore veneto cogliesse l’occasione offertagli dalla pronuncia costituzionale per intervenire con una norma di rango primario, che potrebbe fornire una chiave di lettura ragionevole dell’oscura norma statale, magari escludendo dal “balzello perequativo” la riqualificazione urbanistica e la rigenerazione urbana da un lato (si consideri che presso la II^ Commissione consiliare giace il PDL 14 sul contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana), gli interventi di competenza del SUAP (almeno per l’ipotesi di ampliamento in deroga/variante allo strumento urbanistico di edifici produttivi già esistenti), attesa la chiara valenza d’interesse pubblico di entrambe le fattispecie.

   Roberto Travaglini

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