La competenza a emanare un provvedimento amministrativo attribuisce potere al soggetto agente, ma anche responsabilità, per esempio quella del risarcimento dei danni nel caso di ritardi, di diniego o di emanazione di atti illegittimi. 

Ma un SUAP cos'è e cosa deve fare?

Andiamo a vedere cosa dice di lui il D.P.R. 160 del 2010:

• L'articolo 2, comma 1, sulle sue finalità, dice: "1. Per le finalità di cui all'articolo 38, comma 3, del decreto legge, è individuato il SUAP quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività, ivi compresi quelli di cui al decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59";
• l'articolo 2, comma 2, aggiunge: "2. Le domande, le dichiarazioni, le segnalazioni e le comunicazioni concernenti le attività di cui al comma 1 ed i relativi elaborati tecnici e allegati sono presentati esclusivamente in modalità telematica, secondo quanto disciplinato nei successivi articoli e con le modalità di cui all'articolo 12, commi 5 e 6, al SUAP competente per il territorio in cui si svolge l'attività o è situato l'impianto";
• l'articolo 4, comma 1, sulle sue funzioni, stabilisce: "1. Il SUAP assicura al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità";
• e l'articolo 4, comma 2, precisa: "2. Le comunicazioni al richiedente sono trasmesse esclusivamente dal SUAP; gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal comune, che sono interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente atti autorizzatori, nulla osta, pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e sono tenute a trasmettere immediatamente al SUAP tutte le denunce, le domande, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente";
• l'articolo 7 stabilisce che spetta al responsabile del SUAP emanare il provvedimento finale del procedimento unico. 

Da tutto ciò si potrebbe arguire che il SUAP sia competente a emanare i provvedimenti finali di tutti i procedimenti amministrativi che riguardano le imprese e la questione è particolarmente importante quando il SUAP sia esercitato in forma associata tra una pluralità di comuni, per esempio mediante un accordo con una Comunità Montana, che agisca non come organo interno di un Comune, ma come soggetto esterno.

Soprattutto in questi casi di SUAP esterno circolano dubbi: il responsabile del SUAP (che sicuramente non può essere onnisciente e coprire tutto l'arco dello scibile giuridico di cui si deve occupare il SUAP) di regola provvede dopo avere ricevuto "una indicazione" (uso un termine non tecnico apposta) su cosa fare dal funzionario comunale competente per materia. E qui inizia "la crisi esistenziale" che dà il titolo al presente post.

Perchè? Il SUAP esterno e il suo responsabile perlopiù cercano di limitare le proprie responsabilità potenziali e di scaricarle sul Comune interessato. E in quale modo cercano di fare questo? Ad alcuni SUAP piace sostenere che spetti sì al responsabile del SUAP emanare gli atti, ma che del loro contenuto il SUAP non sia responsabile, perchè "l'indicazione" del Comune sarebbe un vero e proprio parere obbligatorio e vincolante, cosicchè il SUAP agirebbe quasi come un "nudus minister" del Comune.  Altri SUAP sono più radicali e pretendono che i provvedimenti amministrativi siano emanati dal funzionario comunale e che il SUAP si limiti a trasmetterli agli interessati per via telematica. In questo modo il SUAP non avrebbe alcuna responsabilità nel caso di ritardi o di atti illegittimi.

Quindi il SUAP sembra disciplinato da disposizioni un po' vaghe, che consentono almeno tre interpretazioni del rapporto esistente tra il Comune e il SUAP: anche in questo caso il legislatore non ha creato un sistema chiaro e ordinato (un ordinamento dovrebbe essere ordinato), ma un ingranaggio giuridico più che un ordinamento giuridico, ingranaggio che ad alcuni SUAP piace far funzionare in un certo modo e ad altri in un altro modo.

Meno chiare sono le disposizioni normative, più ciascuno può provare a "tirarle" come gli fa comodo. 

Ma questi modi sono equivalenti e tutti ugualmente legittimi? Ovviamente no: magari poi in tribunale arriva la resa dei conti (anche se la questione potrebbe non avrebbe conseguenze invalidanti sull'atto, ai sensi dell'art.21-octies, co.2 della L. 241/1990, nel caso in cui si possa dimostrare un carattere assolutamente vincolato del provvedimento (cfr., Tar Napoli, 5.3.2019, n.1212).

Spesso, quando vengono approvate le grandi riforme (come, per esempio, si diceva sarebbe stato il SUAP), a me viene in mente l'antico proverbio inglese che recita: "a man maie well bring a horse to the water, but he can not make him drinke without he will", vale a dire: "un uomo può benissimo portare un cavallo all'acqua, ma non può farlo bere, se quello non vuole".

Una proposta di soluzione della questione?  Oltre alla speranza che arrivi un legislatore più bravo, si potrebbe provare a ragionare se i Comuni possano disciplinare in modo chiaro chi deve provvedere e come, con un proprio regolamento sul SUAP, ai sensi degli articoli 48, comma 3, e 89 del Testo unico degli enti locali (D.Lgs 267/2000).

Post di Dario Meneguzzo - avvocato