Nella Gazzetta Uffcilae n. 143 del 23 giugno 2014 è stato pubblicato il Decreto Legge 24 aprile 2014 n. 66, coordinato con la legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89, recante: «Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonche' per l'adozione di un testo unico in materia di contabilita' di Stato e di tesoreria».

Si richiama l'attenzione in particolare sulle disposizioni dell'articolo 9 Acquisizione di beni e servizi attraverso soggetti aggregatori e disposizioni in materia di contratti pubblici.

L’articolo 9 dispone l’istituzione di un “elenco dei soggetti aggregatori” nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna regione (commi 1, 2, 5 e 6). Si prevede, altresì, l’istituzione di un “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori” che effettua analisi ai fini dell’individuazione delle categorie dei beni e dei servizi, nonché delle soglie, al di sopra delle quali si prevede il ricorso a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori per lo svolgimento delle relative procedure (commi 2-3). Viene, altresì, definita una nuova disciplina per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture per i comuni non capoluogo di provincia (comma 4). È demandata, inoltre, all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture un'elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, e la pubblicazione sul proprio sito web dei prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi (commi 7-8). Viene, infine, previsto l’utilizzo di risorse per finanziare le attività dei soggetti aggregatori, per il potenziamento delle strutture dell’amministrazione finanziaria e per il finanziamento delle attività svolte da Consip S.p.a. nell’ambito del Programma di razionalizzazione degli acquisti delle Pubbliche amministrazioni (commi 9-10).

Un’ulteriore disposizione inserita nel corso dell’esame al Senato integra i criteri per la valutazione dell’offerta nel caso di contratti da affidare sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa (comma 4-bis).

Istituzione dell’elenco dei soggetti aggregatori (comma 1)

Il comma 1 dispone l’istituzione, nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA), operante presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP) - dell’elenco dei soggetti aggregatori di cui fanno parte:

§  Consip S.p.A.;

§  una centrale di committenza per ciascuna regione, qualora costituita ai sensi dell’art. 1, comma 455, della legge finanziaria 2007 (L. n. 296/2006).

Tale comma ha previsto la costituzione facoltativa, da parte delle regioni, di centrali di acquisto anche unitamente ad altre regioni, che operano quali centrali di committenza in favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio.

L’art. 3, comma 34, del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), definisce «centrale di committenza» un'amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori.

L’art. 33-ter del D.L. n. 179/2012 ha istituito, presso l’Autorità, l’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA), obbligando le stazioni appaltanti:

- a richiedere l’iscrizione all’AUSA presso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) istituita dall’art. 62-bis del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005) ed obbligatoria dal 1° luglio 2014^[8];

- ad aggiornare annualmente i dati identificativi.

Relativamente alla disciplina relativa alla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici si ricorda che essa è stata introdotta dall’art. 20 del D.L. n. 5/2012 con un articolo aggiuntivo (l’art. 6-bis) al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 163/2006)[9].

Soggetti aggregatori di riferimento regionale (commi 5 e 6)

Qualora la centrale di committenza regionale prevista dal comma 1 non sia stata costituita, il comma 5 ne prevede l’istituzione – o in alternativa la designazione di un soggetto aggregatore di riferimento regionale – entro il 31 dicembre 2014.

In alternativa, secondo quanto disposto dal comma 6, le regioni possono affidare alla CONSIP[10], tramite apposite convenzioni stipulate con il Ministero dell’economia e delle finanze (il testo pubblicato del decreto-legge fa erroneo riferimento alle convenzioni stipulate con la CONSIP), lo svolgimento delle funzioni di attività di centrale di committenza per gli enti del territorio regionale.

Ulteriori soggetti che possono essere iscritti nell’elenco e requisiti per l’iscrizione (commi 2 e 5)

Oltre alla CONSIP e alle centrali di committenza regionali contemplate dal comma 1, il comma 2 consente l’iscrizione - nell’elenco dei soggetti aggregatori - di altri soggetti che svolgono attività di centrale di committenza.

A tal fine è posto in capo a tali soggetti l’obbligo di inoltrare richiesta di iscrizione all’AVCP.

Il comma 5 stabilisce che, in ogni caso, il numero complessivo dei soggetti aggregatori presenti sul territorio nazionale non può essere superiore a 35.

Requisiti per l’iscrizione

Ai fini dell’individuazione dei requisiti per l’iscrizione, il comma 2 richiede che vengano considerati:

§  il carattere di stabilità dell'attività di centralizzazione;

§  i valori di spesa ritenuti significativi per le acquisizioni di beni e di servizi con riferimento ad ambiti, anche territoriali, da ritenersi ottimali ai fini dell'aggregazione e della centralizzazione della domanda.

L’individuazione puntuale dei requisiti è demandata ad apposito D.P.C.M., che dovrà essere emanato:

§  entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto-legge;

§  di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;

§  previa intesa con la Conferenza Unificata. Il testo iniziale, che prevede l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, è stato così modificato durante l’esame al Senato.

Istituzione del Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori (comma 2)

Il comma 2 prevede altresì l’istituzione, con apposito D.P.C.M., del Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, coordinato dal Ministro (corretto in “Ministero” nel corso dell’esame al Senato) dell’economia e delle finanze.

Relativamente alle modalità di emanazione, il comma 2 stabilisce che il citato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dovrà essere adottato:

§  entro 90 giorni dall’entrata in vigore del presente decreto-legge;

·      di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;

·      previa intesa con la Conferenza Unificata. Anche in questo caso, il testo iniziale, che prevede l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, è stato così modificato durante l’esame al Senato.

Lo stesso D.P.C.M. dovrà definire i compiti, le attività e le modalità operative del Tavolo tecnico.

Soggetti obbligati a ricorrere al soggetto aggregatore (comma 3)

Il comma 3 demanda ad un altro D.P.C.M. l’individuazione delle categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali si prevede l’obbligo di ricorrere alla CONSIP o ad altro soggetto aggregatore per lo svolgimento delle relative procedure.

Tale parte della disposizione è stata modificata nel corso dell’esame al Senato, in quanto nel testo originario del decreto-legge si prevede, con una formulazione non chiara, che vi sia l’obbligo di ricorrere sia alla CONSIP che al soggetto aggregatore di riferimento.

Con il medesimo D.P.C.M. sono altresì individuate le modalità di attuazione del presente comma.

Il comma 3 individua altresì i seguenti soggetti obbligati:

§  amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie;

§  regioni ed enti regionali, nonché loro consorzi e associazioni;

§  enti del servizio sanitario nazionale.

Relativamente alle modalità di emanazione del citato D.P.C.M., il comma 3 dispone che esso venga adottato:

§  entro il 31 dicembre di ogni anno;

-     d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni;

-     sulla base di analisi del Tavolo dei soggetti aggregatori;

-     in ragione delle risorse disponibili ai sensi del comma 9 (tale riferimento è stato corretto nel corso dell’esame al Senato. Il testo iniziale faceva erroneamente riferimento al comma 7).

Nel corso dell’esame al Senato è stato precisato che l’emanazione del decreto deve avvenire:

§  di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze;

§  sentita l’AVCP.

Diverse discipline che mantengono validità

La disposizione di cui al comma 3 è introdotta fermo restando quanto previsto da una serie di disposizioni emanate in passato.

La norma fa riferimento:

§  all’articolo 1, comma 449, della legge finanziaria 2007 (L. n. 296/2006) in cui si dispone che le amministrazioni statali sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro e che le restanti amministrazioni pubbliche possono ricorrere a tali convenzioni, nonché a quelle istituite dalle regioni ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti; dispone altresì che gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro Consip;

§  all’articolo 1, comma 455 della medesima legge finanziaria, in cui si prevede che le regioni possono costituire centrali di acquisto anche unitamente ad altre regioni, che operano quali centrali di committenza in favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio:

§  all’articolo 1, comma 450, inserito nel corso dell’esame presso il Senato della stessa legge, che prevede il ricorso al Mercato elettronico della P.A. (MePA) per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia comunitaria;

§  all’articolo 2, comma 574, della legge finanziaria 2008 (L. n. 244/2007) che disciplina le tipologie dei beni e dei servizi non oggetto di convenzioni stipulate da Consip Spa per le quali con decreto del Ministero dell’economia entro il mese di marzo di ogni anno, le amministrazioni statali sono tenute a ricorrere alla Consip Spa, in qualità di stazione appaltante ai fini dell’espletamento dell’appalto e dell’accordo quadro;

§  alle seguenti disposizioni del decreto-legge n. 95/2012:

-     articolo 1, comma 7 che disciplina gli approvvigionamenti delle seguenti categorie merceologiche: energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile;

-     articolo 4, comma 3-quater sull’attività di centra di committenza di Consip S.p.A. relativa alle Reti telematiche delle pubbliche amministrazioni e al Sistema pubblico di connettività;

-     articolo 15, comma 13, lettera d) che ai fini della razionalizzazione dell’uso delle risorse in ambito sanitario e di conseguire una riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi, impone agli enti del servizio sanitario nazionale, ovvero, per essi, alle regioni ed alle province autonome di Trento e Bolzano, di utilizzare, per l'acquisto di beni e servizi relativi alle categorie merceologiche presenti nella piattaforma CONSIP, gli strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione dalla stessa CONSIP, ovvero, se disponibili, dalle centrali di committenza regionali di riferimento.

Le nuove disposizioni dettate dal comma 3, unitamente per alcuni aspetti anche a quelle dei commi 1 e 2, vengono ad aggiungersi ad un complesso quadro di norme (sopra citate) che nel tempo hanno diversamente articolato il ricorso alla Consip e ad altre categorie di centrali acquisti sia in termini di definizione dei soggetti obbligati che di tipologie di prodotti. Benché tali norme siano espressamente fatte salve dal comma 3, la coerenza del quadro ordinamentale risultante dalla giustapposizione tra la vigente e nuova disciplina, peraltro in buona parte affidata ai tre D.P.C.M. previsti dai commi 2 e 3 potrebbe risultare problematica, in assenza di un più puntuale coordinamento normativo.

Nel corso dell’esame al Senato è stato inserito un periodo, alla fine del comma 3, che fa comunque salva la possibilità di acquisire, mediante procedura di evidenza pubblica, beni e servizi, qualora i relativi prezzi siano inferiori a quelli emersi dalle gare effettuate dalla CONSIP e dai soggetti aggregatori.

Inosservanza degli obblighi

In caso di inosservanza dell’obbligo di ricorrere al soggetto aggregatore, il penultimo periodo del comma in esame (introdotto nel corso dell’esame al Senato) stabilisce che l’AVCP non rilascia alle stazioni appaltanti il codice identificativo di gara (CIG).

Ricorso ai soggetti aggregatori per i comuni non capoluogo di provincia (comma 4)

Il comma 4 riscrive la disciplina relativa all’acquisizione di lavori, servizi e forniture da parte dei piccoli comuni dettata dal comma 3-bis dell’art. 33 del Codice dei contratti pubblici.

Oltre alla sostituzione del termine “centrale di committenza” con quello di “soggetto aggregatore”, le principali novità introdotte dal comma in esame sono le seguenti:

§  il campo di applicazione della disciplina, in precedenza limitato ai comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, viene esteso a tutti i comuni non capoluogo di provincia;

§  il ricorso a un’unica centrale di committenza (soggetto aggregatore) non è più considerato obbligatorio, ma si prevede che l’acquisizione di lavori, beni e servizi avvenga nell’ambito delle unioni di comuni ovvero tramite un accordo consortile tra i comuni medesimi, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore;

§  tra le varie opzioni percorribili dal Comune nell’acquisizione di lavori, beni e servizi, viene introdotta la possibilità di ricorrere alle province;

§  viene eliminata la deroga (recentemente introdotta dal comma 343 della legge di stabilità 2014) alla disciplina in questione, per le acquisizioni di lavori, servizi e forniture effettuate in economia mediante amministrazione diretta, nonché per lavori, servizi o forniture di importo inferiore a 40.000 euro;

§  nel corso dell’esame al Senato la parte della disposizione che consente ai comuni di avvalersi dei competenti uffici, è stata estesa al fine di includere, tra questi ultimi, anche i competenti uffici delle province;

§  viene mantenuta, nella sostanza, la parte della norma che consente di operare gli acquisti secondo il canale alternativo degli strumenti elettronici di acquisto. Nel corso dell’esame al Senato è stato tuttavia chiarito che tale canale alternativo opera limitatamente all’acquisizione di beni e servizi.

Alla luce delle modiche introdotte, nell’acquisizione di lavori, beni e servizi, i Comuni non capoluogo di provincia potranno optare, a decorrere dal 1° luglio prossimo, per una delle seguenti opzioni alternative:

§  procedere nell’ambito delle unioni dei comuni, ove esistenti;

§  costituire un apposito accordo consortile tra comuni e avvalersi dei competenti uffici;

§  ricorrere ad un soggetto aggregatore;

§  ricorrere alla province;

§  utilizzare, per l’acquisto di beni e servizi, gli strumenti elettronici di acquisto gestiti dalla CONSIP o da altro soggetto aggregatore di riferimento.

In caso di inosservanza delle procedure di acquisizione previste dal comma in esame, nel corso dell’esame al Senato è stato previsto che l’AVCP non rilasci ai comuni non capoluogo di provincia il Codice Identificativo di Gara (CIG).

Si tratta di una previsione identica a quella introdotta al comma 3, sempre nel corso dell’esame al Senato, per l’inosservanza degli obblighi stabiliti dal medesimo comma.

Prezzi di riferimento (commi 7 e 8)

Il comma 7, primo periodo, impone all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP), a partire dal 1° ottobre 2014, di provvedere – tramite la BDNCP (Banca dati nazionale dei contratti pubblici) – a:

§  fornire alle amministrazioni pubbliche un'elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione. Nel corso dell’esame al Senato è stato precisato che l’AVCP, nel fornire le elaborazioni citate, deve anche tener conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi;

§  pubblicare sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi.

Lo stesso periodo del comma 7 chiarisce che gli obblighi citati:

§  non incidono sulle disposizioni, che restano valide, dettate dall’art. 11 (relative all'ampliamento della quota di spesa per gli acquisti di beni e servizi attraverso strumenti di centralizzazione e apposite procedure informatiche, nonché la pubblicazione trimestrale sul sito www.acquistinretepa.it delle merceologie interessate) e dalla lettera a), comma 1, dell’art. 17 (sull'elaborazione dei prezzi di riferimento nel settore sanitario), del D.L. n. 98/2011;

§  vengono introdotti nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell'Osservatorio presso l'AVCP[12];

§  sono finalizzati al potenziamento delle attività delle centrali di committenza (al riguardo, andrebbe valutato se specificare il riferimento anche ai soggetti aggregatori).

Il secondo periodo del comma 7 dispone che i prezzi di riferimento pubblicati dall'Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno:

§  sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione;

§  costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente, in ambito nazionale o nell’ambito territoriale di riferimento, una convenzione stipulata con CONSIP per l'acquisto di beni e servizi (ai sensi del comma 1 dell’articolo 26 della legge n. 488/1999). I contratti stipulati in violazione del predetto prezzo massimo sono nulli.

In fase di prima applicazione, la determinazione dei prezzi di riferimento è effettuata sulla base dei dati rilevati dalle stazioni appaltanti che hanno effettuato i maggiori volumi di acquisto, come risultanti dalla banca dati nazionale dei contratti pubblici (comma 8).

Risorse finanziarie (commi 9 e 10)

Stanziamenti per l’attuazione dell'articolo in esame (comma 9)

Per finanziare le attività svolte dai soggetti aggregatori, viene istituito - nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze - uno specifico Fondo, con una dotazione di 10 milioni di euro per l'anno 2015 e di 20 milioni di euro annui a decorrere dal 2016.

Si fa notare che nel testo pubblicato si fa riferimento ai soli soggetti aggregatori di cui al comma 1. Nel corso dell’esame al Senato la norma in esame è stata estesa a tutti i soggetti aggregatori, vale a dire quelli di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo in esame.

Nel corso dell’esame al Senato è stato altresì specificato che il comma in esame fa riferimento alle acquisizioni di beni e servizi disciplinate dal comma 3, vale a dire i soli casi in cui si prevede l’obbligo di ricorrere ai soggetti aggregatori.

I criteri di riparto del fondo sono demandati ad apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze.

Stanziamenti per l’amministrazione finanziaria e la CONSIP (comma 10)

Il comma 10 dispone l’utilizzo di una quota, per l’anno 2014, nel limite di 5 milioni di euro, delle entrate derivanti dal riversamento al bilancio dello Stato degli avanzi di gestione conseguiti dalle agenzie fiscali (articolo 1, comma 358, della legge finanziaria 2008 (L. n. 244/2007) negli anni 2012 e 2013:

§  per il potenziamento delle strutture dell’amministrazione finanziaria;

§  per il finanziamento delle attività svolte da CONSIP nell’ambito del Programma di razionalizzazione degli acquisti delle Pubbliche amministrazioni (articolo 4, comma 3-ter, del D.L. n. 95/2012)[13].

A tal fine, le somme versate in uno specifico capitolo di entrata sono riassegnate, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, anche ad un apposito capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento dell’Amministrazione Generale, del personale e dei servizi.

Criteri per la determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (comma 4-bis)

Il comma 4-bis, inserito durante l’esame al Senato, integra le regole di valutazione delle offerte nel caso di contratti pubblici che devono essere affidati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In particolare, la disposizione modifica la lettera n) del comma 1 dell’articolo 83 del d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), al fine di aggiungere l'origine produttiva ai criteri di valutazione dell'offerta pertinenti alla natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto, che devono essere stabiliti nel bando di gara e che sono elencati a titolo esemplificativo nel comma 1 della citata disposizione.

Ai sensi dell’art. 81 del Codice, nei contratti pubblici la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. In questo secondo caso la disciplina applicabile è contenuta nel successivo art. 83; in particolare, il comma 1 di tale disposizione elenca a titolo esemplificativo i criteri di valutazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto, (ad. es. prezzo, qualità, ecc.) tra i quali la lettera n), che viene novellata dalla norma in commento, indica la sicurezza di approvvigionamento.

geom. Daniele Iselle

TESTO COORDINATO DEL D. L. N. 66 DEL 2014