ERP: il fallimento del concessionario comporta la decadenza della concessione automatica e non discrezionale

03 Nov 2014
3 Novembre 2014

Una società poi fallita diventava proprietaria,  ai sensi dell'art. 35 della L. n. 865 del 1971, di un'area destinata alla costruzione di alloggi di edilizia residenziale pubblica. Nonostante la legge e il contratto prevedano il fallimento come una causa di risoluzione della convenzione, il Comune si orientava nel senso di non volere la risoluzione della convenzione e la retrocessione del terreno. Ma il TAR Veneto esclude che la risoluzione sia un diritto potestativo del Comune dipendente da una valutazione discrezionale, essendo la risoluzione un effetto   automatico.

Si legge nella sentenza n. 1333 del 2014: "1. L'art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865 prevede che la concessione o la cessione delle aree comprese nei piani di edilizia pubblica in favore di soggetti che si impegnino a realizzare la costruzione degli alloggi sia accompagnata da una convenzione, il cui contenuto è determinato dal Consiglio Comunale, che preveda, tra l'altro, nel caso di cessione in proprietà, i casi nei quali l'inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzione comporta la risoluzione dell'atto di cessione, ed i casi di maggior gravità in cui tale inosservanza comporti la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di proprietà.

2. In tal senso, la convenzione stipulata tra la Azzurra Cooperativa ed il Comune di Spresiano, all' art. 16, prevede, tra le altre ipotesi di decadenza, quella del fallimento dell'assegnatario prima dell'integrale realizzazione dell'edificazione ed urbanizzazione, da pronunciarsi da parte del responsabile del servizio urbanistica.

E' stabilito altresì che,  una volta pronunciata la decadenza, il Comune, oltre a rientrare in possesso e proprietà dell'area/alloggio oggetto di decadenza, trattenga, a titolo di penale, il 20% delle somme da restituire, pari, quest’ultime, al valore dell’area, da valutarsi a sua volta, in caso di area parzialmente o totalmente edificata o di alloggi ultimati, da parte di un'apposita commissione.

3. Ciò premesso, la questione fondamentale portata all’attenzione di questo Collegio è costituita dal se la cessione in proprietà di cui alla Convenzione del 22 dicembre 2008 sia da ritenersi automaticamente decaduta, in base all'art. 35 L. n. 865 del 1971 e all’art. 16 della Convenzione stessa, una volta intervenuto il fallimento dell’assegnatario, e pertanto, se tale decadenza debba essere meramente dichiarata dall’amministrazione, come sostenuto e preteso dal ricorrente, ovvero se la declaratoria di tale risoluzione costituisca un diritto potestativo dell’amministrazione, il cui esercizio presuppone una valutazione discrezionale sull’opportunità di fare comunque salva la cessione, come sostenuto dal Comune, il quale, nel caso di specie, ha dichiarato di non aver interesse alla riacquisizione dell’area.

4. Il Collegio ritiene che, in disparte il tenore necessariamente generico dell’art. 35 suddetto, l’art. 16 della Convenzione sia invece sufficientemente chiaro nel prevedere, per il caso di fallimento del cessionario che qui interessa, un’ipotesi di decadenza automatica della cessione. Ed infatti ivi si stabilisce che “Il cessionario decade dalla cessione nei seguenti casi:…h) scioglimento o fallimento o sottoposizione ad altra procedura concorsuale dell’assegnatario prima dell’integrale realizzazione dell’edificazione e urbanizzazione…La decadenza della cessione dell’area e degli alloggi è pronunciata  dal responsabile del servizio urbanistica…Pronunciata la decadenza il Comune di Spresiano, oltre a rientrare in possesso della proprietà dell’area/alloggio oggetto di decadenza, trattiene, a titolo di penale, il 20% della somma da restituire…”.

5. Osserva inoltre il Collegio, che nel caso di specie non si verte in un’ipotesi d’ inadempimento del concessionario, che potrebbe lasciare spazio a valutazioni discrezionali da parte dell’amministrazione, bensì in un’ipotesi di radicale mutamento delle condizioni giuridiche del concessionario alla quale necessariamente la Convenzione ricollega l’effetto della decadenza.

Ed infatti, il fallimento dell’impresa concessionaria costituisce un evento impeditivo in senso assoluto alla prosecuzione del rapporto concessorio e all’attuazione del programma di edilizia economica-popolare, venendo meno i requisiti di idoneità soggettiva ed oggettiva del concessionario che costituiscono i presupposti indispensabili, sotto il profilo dell'interesse pubblico da perseguire, del provvedimento di concessione.

Ed invero, il conferimento alla massa fallimentare degli alloggi realizzati dall'impresa fallita stravolgerebbe la finalità pubblica perseguita con il programma di edilizia convenzionata. Quest'ultimo, infatti, assolve alla superiore esigenza di vendere l'alloggio a soggetti qualificati ad un prezzo predeterminato; opposta la logica del fallimento che tende a vendere il bene a chiunque ed al prezzo di mercato più alto.

Ed ancora, il procedimento di vendita o locazione degli alloggi, se avvenisse in procedura fallimentare, si sottrarrebbe al controllo dell'amministrazione comunale sui prezzi di cessione/locazione, sulla circolazione degli alloggi popolari prima del compimento del quinquennio (art. 12 della legge n. 1179/1965), sul soddisfacimento della nota esigenza abitativa dei centri urbani.

Senza considerare il vulnus che si arrecherebbe all'attuazione dello strumento urbanistico comunale, le cui previsioni resterebbero stravolte.

E’quindi evidente, che proprio per scongiurare tali conseguenze, il Consiglio Comunale, allorchè ha approvato il testo della convenzione con deliberazione n. 29/2007, ha ritenuto di stabilire, a monte, che nell’ipotesi di fallimento del cessionario la cessione dovesse ritenersi risolta con accessione degli alloggi alla proprietà comunale.

6. Risulta altresì evidente che tale decisione, involgendo valutazioni complesse di natura programmatoria e comunque atti di disposizione del patrimonio immobiliare, sia di competenza del Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 42 T.U.E.L., e non possa essere rimessa alle singole valutazioni del caso concreto da parte della dirigenza o, come avvenuto nel caso in esame, della Giunta.

Coerentemente, dunque, l’art. 16 della Convenzione, in caso di fallimento del cessionario, lascia al responsabile del servizio urbanistica solo il compito di pronunciare la decadenza della cessione, ovvero la mera facoltà, non già di affermare una diversa (e contraria) volontà rispetto a quella preventivamente manifestata dall’organo consiliare, ma di dare esecuzione all’indirizzo generale del Consiglio sulle modalità di esecuzione del Programma di edilizia economica e popolare nell’ipotesi particolare della decadenza. 

7. Deve, pertanto, ritenersi che la decadenza e l’estinzione del diritto concesso siano configurate dalla Convezione come effetto automatico da ricollegarsi al verificarsi del fallimento del cessionario e che quindi la pronuncia del responsabile del settore urbanistica invocata dal ricorrente abbia portata meramente ricognitiva e dichiarativa del verificarsi di tale presupposto della decadenza indicato in Convenzione.

8. Pertanto, il relativo provvedimento è da considerarsi atto dovuto e vincolato per l’amministrazione.

9. Sulla base di tali considerazioni deve pertanto essere accolta la domanda di annullamento della delibera di Giunta impugnata, in quanto adottata, da un organo incompetente, in violazione delle previsioni e degli effetti della Convenzione ed in palese contraddizione con la volontà manifestata dal Consiglio Comunale con la delibera di approvazione del testo della Convenzione.

10. Inoltre, poiché, come già detto la declaratoria di decadenza dalla cessione costituisce un atto vincolato, la cui adozione è stata negata da parte dell’amministrazione con la delibera impugnata, sussistono tutti i presupposti stabiliti dall’art. 34 lett. c) c.p.a. per la condanna dell’amministrazione al rilascio della declaratoria di decadenza in questione, che dovrà avere effetto dalla data di dichiarazione di Fallimento della Cooperativa Azzurra soc. coop. a r.l. .

11. Inoltre, il Comune dovrà provvedere a tutti gli adempimenti conseguenti alla retrocessione della proprietà, a cominciare dalla corresponsione della “somma da restituire” al cessionario".

Dario Meneguzzo - avvocato

sentenza TAR Veneto 1333 del 2014

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