Sentenze sul P.I.: le scelte urbanistiche e il rapporto con l’affidamento dei privati e con la motivazione

15 Mag 2013
15 Maggio 2013

Il T.A.R. Veneto, sez. II, con la sentenza del 09 maggio 2013 n. 689, conferma che le scelte urbanistiche rientrano nella discrezionalità dell’ente; tuttavia, laddove vi è un (precedente) affidamento qualificato del privato, esse necessitano di una motivazione specifica e puntuale atteso che: “Secondo i consolidati principi, infatti, le scelte di ordine urbanistico sono riservate alla discrezionalità dell'amministrazione, cui compete il coordinamento di quelle esigenze che nella concreta realtà si presentano in modo articolato, con la conseguenza che nell'adozione di un atto di programmazione territoriale avente rilevanza generale l'amministrazione stessa non è tenuta a dare specifica motivazione delle singole scelte operate, che trovano giustificazione nei criteri generali di impostazione del piano, a meno che sulla precedente disciplina urbanistica siano state fondate specifiche aspettative, come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato, da un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o dalla reiterazione di un vincolo scaduto (per tutte, Cons. Stato, IV, 4 maggio 2010, n. 2545).

Tali evenienze generatrici di affidamento "qualificato", sulla scia della giurisprudenza ormai consolidata, laddove insussistenti, fanno sì che non sia configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria, ma una mera spes, e quindi solo l'aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell'Amministrazione; onde non può essere invocata la c.d. polverizzazione della motivazione, la quale si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 24 del 1999; idem, cit., sez. IV, n. 5210 del 2007; Cons.Stato, sez. III, 6 ottobre 2009,n. 1610; idem, sez. IV, 12 maggio 2010 , n. 2843; T.A.R.Umbria, 12 luglio 2007 , n. 554, Tar Campania, Napoli, sez. V, 3 giugno 2008 , n. 5222).

Per altro verso, le osservazioni presentate dagli interessati in merito alle varianti di piano assumono, come noto, valore di apporto collaborativo, il cui rigetto non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.

Infine, la valutazione dell'idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, rientra nei limiti dell'esercizio del potere discrezionale, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è configurabile neppure il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basato sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti. (cfr. per tutte, C.d.S, VI, 17.2.2012, n. 854).

Trattasi quindi dell’espressione di un potere di scelta, a carattere discrezionale, rispetto al quale non è ipotizzabile - in relazione a zone contigue od affini che siano assoggettate a regimi diversi - un'identità di posizioni soggettive ed oggettive che costituisce il presupposto per poter configurare il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento" (T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 19 novembre 2003 , n. 1602; T.A.R. Valle d’Aosta, 2.11.2011, n. 72)”.

Quanto esposto è confermato anche nella sentenza del T.A.R. Veneto, sez. II, 09 maggio 2013 n. 677, laddove si afferma che: “1.3.1.Va a questo punto premesso che per consolidato orientamento giurisprudenziale le scelte effettuate dalla P.A. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un’amplissima valutazione discrezionale, sono insindacabili nel merito e per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle stesse.

In effetti, disegnare in uno o in altro modo lo sviluppo dell’abitato, così come stabilire se un terreno debba essere utilizzato come area per strutture sportive o come lotto edificabile, sono fatti tecnicamente non vincolati né in alcun modo predeterminabili.

1.3.2. In ragione di tale discrezionalità, l’Amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione in ordine alle scelte operate nella predetta sede di pianificazione del territorio comunale, se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l’impostazione del piano.

1.3.3. Sempre al riguardo, giova rammentare che le scelte adottate per ciò che attiene la destinazione delle singole aree non necessitano di una specifica motivazione se non nel caso che la scelta vada ad incidere negativamente su posizioni giuridicamente differenziate ravvisabili unicamente però nell’esistenza di piani e/o progetti di lottizzazione convenzionati già approvati o situazioni di diverso regime urbanistico accertate da sentenze passate in giudicato” ed ancora: “1.3.4. Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha sempre affermato che non è invocabile, in materia, una sorta di diritto alla immutabilità della classificazione urbanistica dell’area di proprietà, e che la preesistente destinazione urbanistica non impedisce l’introduzione di previsioni di segno diverso in virtù dell’esercizio di uno jus variandi pacificamente riconosciuto all’Amministrazione. Ed inoltre, che la posizione del proprietario assume un contenuto di semplice aspettativa, senza che perciò, possa configurarsi a carico dell’Ente locale un onere di specifica motivazione in ordine alla disposta variazione urbanistica dell’area, ben potendo soccorrere al riguardo l’esposizione delle ragioni di carattere generale sottese alle scelte di gestione del territorio comunale (cfr Ad. Pl. n.24 del 22/12/1999)”.

In particolare, per quanto concerne la disparità di trattamento, il T.A.R. Veneto n. 677/2013 sottolinea che: “Anche tale doglianza è infondata, poiché le scelte urbanistiche hanno un effetto necessariamente disuguagliante, piuttosto, in questa materia, la regola è paradossalmente la disparità di trattamento, non essendo possibile pianificare l’uso del territorio senza differenziare le varie sue parti, valorizzandole alcune, destinandole ad esempio all’edilizia privata, e mettendone altre più o meno direttamente al loro servizio. In altri termini, poiché il piano ha come oggetto principale quello di attribuire destinazioni di aree, che non possono essere comunque le stesse, esso riveste necessariamente un carattere discriminatorio.

Conseguentemente, non possono avere ingresso in tale materia censure basate sulla disparità di trattamento.

In tal senso si veda la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale “la scelta amministrativa sottesa all’esercizio del potere di pianificazione di settore deve obbedire solo al superiore criterio di razionalità nella definizione delle linee dell’assetto territoriale, nell’interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell’ambiente, e non anche ai criteri di proporzionalità distributiva degli oneri e dei vincoli, con la conseguenza che in relazione ad essa non può prospettarsi una disparità di trattamento.” (Cons. St. n. 3358/2008)”.

Inoltre, se il rigetto delle osservazioni presentate dai privati in sede di redazione degli strumenti urbanistici non richiede specifica motivazione poiché: “Ora, è nota la giurisprudenza relativa alla mancanza di necessità di idonea e specifica motivazione di reiezione sulle osservazioni dei privati nella adozione degli atti pianificatori. Ciò in quanto le osservazioni dei privati ai progetti di strumenti urbanistici sono un mero apporto collaborativo alla formazione di detti strumenti e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (ex plurimis, Consiglio Stato, IV, 21.5.2007, n.2577)” (cfr. T.A.R. Veneto, n. 677/2013) , le scelte (urbanistiche) discrezionali dell’ente possono essere sindacate dinanzi al Giudice amministrativo laddove sintomatiche del vizio dell’eccesso di potere, come sancisce il T.A.R. Veneto, sez. II, nella sentenza del 09 maggio 2013 n. 678, secondo cui: “7.1 Un costante orientamento giurisprudenziale ha di frequente ricordato (per tutti Cons. Stato Sez. IV, 26-05-2003, n. 2827) che anche nei provvedimenti che incidono sul merito sussistono precisi obblighi di motivazione e, ciò, laddove si è evidenziato che “la variante ad un piano regolatore deve essere motivata quando le nuove scelte incidono su legittime aspettative del privato”.

7.2 La stessa giurisprudenza di merito ha sottolineato come l’esistenza di un’attività produttiva determina l’insorgere di un limite al potere pianificatorio del Comune e, ciò, considerando che la nuova scelta urbanistica, tutte le volte che va ad incidere su posizioni consolidate dei privati, deve essere assistita da una puntuale e specifica motivazione in ordine all’interesse pubblico ritenuto prevalente sul mantenimento dell’attività produttiva (T.A.R. Lombardia Brescia, 06-04-2004, n. 404).

7.3 E’ del tutto evidente che la discrezionalità del potere comunale di pianificazione del territorio trova un limite tutte quelle volte che le modifiche vanno ad incidere su posizioni consolidate di privati o, ancora, su legittime aspettative di conservazione delle destinazioni in atto. Detta circostanza finisce per correlare l’esercizio del potere discrezionale all’espressione di un’adeguata ponderazione degli interessi coinvolti che, in quanto tale, permetta di comprendere le ragioni alla base di detta nuova classificazione e i motivi in relazione ai quali si ritiene di imporre determinati sacrifici al privato in funzione di un determinato interesse pubblico perseguito.

7.4 Come ha confermato anche una recente pronuncia (Cons. Stato Sez. IV, 09-10-2012, n. 5257)L'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi va inquadrato, senza formalismi, nel contesto complessivo del procedimento, nell'ambito del quale si devono collocare, logicamente e giuridicamente, tutti i presupposti - intesi come fatti storici - che hanno presidiato l'attività procedimentale e che erano comunque storicamente conosciuti dall'interessato nell'ambito di un rapporto di causa-effetto. Il difetto di motivazione, pur restando sempre e comunque un vizio di legittimità sul piano formale, per sua natura costituisce lo strumento tipico per l'analisi funzionale del provvedimento. Il difetto di motivazione, quindi, nell'ottica sostanziale sull'azione amministrativa, ha rilievo quando - menomando in concreto i diritti del cittadino ad un comprensibile esercizio dell'azione amministrativa - costituisce un indizio sintomaticamente rivelatore del mancato rispetto dei canoni di imparzialità e di trasparenza, di logica, di coerenza interna e di razionalità; ovvero appaia diretto a nascondere un errore nella valutazione dei presupposti del provvedimento”. 

Le sentenze del TAR Veneto sul P.I. citate in questo post sono allegate al primo post datato 15 maggio 2013, avente per oggetto le sentenze del TAR Veneto sul P.I. di Verona.

dott. Matteo Acquasaliente

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