Consumo di suolo e dissesto territoriale: istruzioni per come attuarli

09 Giu 2014
9 Giugno 2014

Un bilancio attento degli esiti dei nuovi piani comunali (dai Piani di assetto del territorio ai Piani degli interventi) nel Veneto – che verrà restituito in un volume di prossima pubblicazione – svolto da un gruppo di ricercatori e docenti (coordinato da chi scrive) del Dipartimento di progettazione e pianificazione in ambienti complessi dell’Università IUAV di Venezia, mette in evidenza come tra i nuovi strumenti urbanistici e i vari Piani Casa deliberati dalla regione ci sia una forte sintonia di intenti, relativamente al primato degli interessi proprietari e, più in generale, del mercato. Ancor più, larga parte dei dispositivi di pianificazione adottati a livello locale supera, in “espedienti”, degrado delle regole e comportamento opportunistico delle istituzioni, il contenuto dei Piani Casa.

Il quadro tracciato, a dieci anni dall’approvazione della legge di governo del territorio regionale (Lr n. 11/2004), non sembra affatto coincidere con quello rappresentato dalle dichiarazioni delle principali figure istituzionali – politiche e tecnico-amministrative – della regione. Queste affermano che il dispositivo “Piano Casa” dovrebbe servire a promuovere quel libero dispiegarsi dell’iniziativa privata, che i piani urbanistici ostacolano, con le loro previsioni decennali affidate a “mastodontici” strumenti. I quali, del resto, sono gli stessi che distinguono la nuova stagione urbanistica avviata con la legge regionale del 2004 e sono stati presentati, con grande propaganda, dai responsabili regionali come strumenti innovativi di governo del territorio finalizzati a garantirne “la tutela dell’integrità fisica e ambientale nonché dell’identità culturale e paesaggistica”. Dall’approvazione della legge si è assistito a una proliferazione di procedure, di atti, molti dei quali derogatori, e ai più svariati contenuti dei piani. Dobbiamo aggiungere che il 90% dei nuovi Piani di assetto del territorio (Pat) è stato redatto in regime di co-pianificazione con la struttura urbanistica della regione, i cui funzionari sono co-progettisti degli strumenti e, per questa funzione, hanno percepito uno specifico compenso aggiuntivo. Quindi, la responsabilità di questo stato dell’arte è essenzialmente dell’istituzione regionale e ne evidenzia il livello di incapacità e inefficienza raggiunto.

In assenza di una nuova legge quadro nazionale e di fronte alla frammentazione dei dispositivi regionali, l’unico quadro unitario è attualmente rappresentato dal Piano Casa di stampo “federalista”, promosso dal governo Berlusconi nel 2009, attuato in modo discrezionale da varie regioni e giunto alla terza edizione nel caso del Veneto.

Si tratta, nella sostanza, di un provvedimento straordinario, come i precedenti, “a sostegno del settore edilizio”, in deroga ai regolamenti e ai piani vigenti, che stabilisce misure “premiali” – dal bonus di cubatura, all’esonero dal pagamento degli oneri – per l’ampliamento degli edifici esistenti e per nuove costruzioni. Con il terzo Piano casa (Lr n. 32/2014), la regione Veneto ha introdotto una “innovazione” rispetto alle edizioni precedenti – già commentata da Gian Antonio Stella sul Corriere della Sera (sabato 25 gennaio 2014) – esautorando di fatto il ruolo dei governi locali nella gestione del territorio. Per rassicurare la sparuta schiera di sindaci che ha impugnato la legge regionale, il Vice Presidente della Regione con delega all’urbanistica, nonché ex-parlamentare di Forza Italia passato al Nuovo Centro Destra – Marino Zorzato – ha precisato che le disposizioni regionali non prevalgono su tutte le disposizioni, bensì solo su quelle che contrastano con i contenuti della legge! Come meglio commentare: oltre al danno, la beffa.

Il terzo Piano Casa intende l’aumento del volume del costruito quale modo più idoneo per contenere il consumo di suolo. Ciò non è una novità. Alcuni comuni del Veneto hanno da decenni praticato la “densificazione” del tessuto edilizio esistente, aumentando significativamente gli indici edificatori in modo indiscriminato e consentendo permute di volume tra lotti attigui. Nessuna valutazione è stata finora svolta sugli esiti perversi di queste trasformazioni del patrimonio edilizio esistente in termini di esternalità negative (tra le quali l’inadeguatezza delle reti infrastrutturali, il peggioramento della qualità urbana, il danneggiamento o il consumo di beni pubblici essenziali) e di conseguenti maggiori costi fatti gravare sulla collettività.

Diversi sono gli esempi che consentono di verificare cosa ha prodotto la densificazione, applicata in modo indiscriminato, e di denunciare lo stato di degrado istituzionale in materia di governo del territorio. Il più emblematico è quello di uno dei capoluoghi provinciali – il comune di Vicenza – che dispone sia di un Piano di assetto del territorio, redatto in co-pianificazione con la Regione, e di un più recente Piano degli interventi, lo strumento operativo, il solo di carattere conformativo, non soggetto a verifiche di istituzioni sovraordinate. Esaminando entrambi gli strumenti e soprattutto le modifiche introdotte nel Piano degli interventi dall’amministrazione comunale, si può a ragione sostenere che ci sia una sostanziale continuità, tra l’amministrazione di centro-destra precedente e quella attuale, nell’uso strumentale dei piani come dispositivi che meglio permettono di mobilitare l’interesse proprietario a fini elettoralistici. È evidente che si sia attuata una metamorfosi profonda dell’interesse generale, del tutto sostituito con l’interesse particolare o proprietario.

Per favorire discrezionalmente gli interessi particolari e aggirare il controllo del consumo di suolo, diversi sono gli “espedienti” utilizzati. Tra questi i più significativi sono i seguenti. In primo luogo la delimitazione disinvolta, nel Piano di assetto del territorio, delle aree di urbanizzazione “consolidata”, comprendente, oltre alle zone residenziali previste dal piano regolatore non ancora attuate, anche ampie aree agricole inedificate che possono così essere interessate da trasformazione edilizia in assenza di piani di lottizzazione. Quindi, la previsione – nel Piano degli interventi – di nuovi volumi edificabili, in gran parte aggiuntivi alle previsioni del Pat, per 470 nuove costruzioni “a volumetria definita” di 600 mc su lotti “virtuali” di 400 mq. Di dubbia legittimità in relazione all’effettivo consumo di suolo, queste nuove cubature sono disseminate nelle aree agricole di frangia e del tessuto disperso nonché in aree previste a standard e in zone di fragilità idraulica. Complessivamente si tratta di una volumetria aggiuntiva di 270.000 mc, che aumenta la dispersione insediativa, corrode in larga parte il territorio agricolo e occulta il consumo di suolo reale.

In sintesi: nessun Piano Casa riuscirebbe a “scardinare il vecchio modo di fare urbanistica” – come auspica il dirigente dell’urbanistica regionale, dimenticando che questo è il modo introdotto dalla legge urbanistica del 2004 – più di quanto dimostra di saperlo fare la “nuova stagione urbanistica” nel Veneto. In questo contesto, i governi locali che vogliono reagire a questa incultura urbanistica e si prefiggono di attuare un governo responsabile del territorio incontrano sempre maggiori difficoltà e sono spesso costretti a ricorrere presso i massimi organi di tutela giuridico-amministrativa per difendersi dai provvedimenti dell’istituzione sovraordinata.

Chiara Mazzoleni

docente di Urbanistica, Università Iuav di Venezia

Didascalia dell’immagine allegata:

Stralcio del Piano degli interventi di Vicenza. L’asterisco rosso contrassegna le nuove costruzioni a volumetria definita di 600 mc, su lotti “virtuali” di 400 mq.

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4 replies
  1. Danilo Rossetto says:

    La LR 11/2004 emanata con nobili intenti e’ stata resa obsoleta dalla crisi economica,in particolare da quella che ha colpito il settore edilizio. I tre piani casa e gli sportelli in variante hanno costituito una risposta “sbrigativa” e quindi occorre ripensare seriamente l’impalcatura urbanistica regionale, magari ispirandosi a modelli d’oltralpe, senza inutili polemiche e senza salire in cattedra! Di professori al governo ne abbiamo già avuto prova!

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  2. vincenzo fabris says:

    Mi scuso per il ritardo. D’altra parte il pubblico burocrate quale io sono, ha una nozione del tempo del tutto estranea alle attuali convenzioni.
    Non voglio minimamente contestare il diritto di critica, da chiunque esercitato, neppure quando è espresso con toni e forme assai severi e – mi si perdoni – in qualche passaggio non propriamente eleganti, come responsabile da molti (probabilmente troppi!) anni della Direzione Urbanistica regionale desidero proporre ai lettori e ai curatori del sito alcune considerazioni, sperando di non tediarli più del necessario.
    Prometto che non farò ulteriori repliche.
    Mi permetto di rivolgere queste considerazioni tanto all’autorevole Autrice dell’intervento, quanto ai numerosi commentatori che hanno manifestato la loro totale adesione alle valutazioni espresse dalla Docente.
    Veniamo ai fatti, iniziando dalle attività svolte dalla Direzione dall’avvio della riforma urbanistica ad oggi.
    I piani co-pianificati con la Regione sono circa 230 sui 579 Comuni del Veneto.
    Per tutti questi piani, l’attività di co-pianificazione si è svolta nell’ambito dell’attività d’ufficio e si è esplicata in una forma di “tutoring” a favore delle amministrazioni comunali per accompagnarle attraverso le complesse fasi valutative e procedurali cui sono sottoposti, sulla base delle disposizioni statali, regionali e comunitarie, i nuovi strumenti urbanistici.
    I tecnici regionali possono dunque essersi dimostrati in questa attività, secondo l’autorevole opinione della Docente e dei suoi supporter, degli inetti o degli incapaci (e tra loro mi ci metto ovviamente anch’io che da tanti anni li affianco e li coordino), ma vorrei almeno tranquillizzare tutti sul fatto che né io né loro percepiamo – per le suddette in-capacità – alcun “compenso aggiuntivo”.
    Tutti i piani, co-pianificati e non, hanno ovviamente i loro progettisti, individuati dalle amministrazioni comunali attraverso procedure di evidenza pubblica aperte a chiunque abbia la capacità, la competenza e la voglia di costruire un PAT, e non solo di parlarne sui libri, sulle riviste o sui siti internet.
    La maggior parte di questi progettisti, come del resto la maggior parte dei funzionari regionali che si sono occupati in questi anni di co-pianificazione, si è laureata (come me) presso lo IUAV.
    Alcuni di essi sono attualmente, o sono stati in passato, anche docenti presso lo IUAV.
    Molti di loro sono soci e membri dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, all’interno del quale la Regione è stabilmente rappresentata da molti anni, come lo IUAV.
    Lo IUAV ha siglato e continua a siglare numerosi accordi e protocolli di collaborazione con le strutture tecniche della Regione, senza peraltro avere mai avanzato riserve o lamentele riguardo all’incapacità o all’inettitudine delle strutture regionali.
    Al contrario, queste collaborazioni hanno – almeno sino ad oggi – conseguito risultati giudicati da ambedue le parti soddisfacenti, sia sul piano degli esiti tecnici che su quello degli esiti disciplinari.
    Naturalmente, se i giudizi avessero riguardato solo una situazione alla quale si è arrivati dopo anni di scelte o di comportamenti giudicati sbagliati, e la critica si fosse manifestata in un dissenso per quello che è avvenuto, io non avrei potuto che prenderne atto, aggiungendo che si sarebbe trattato comunque di un’opinione autorevole al pari di altre di segno opposto o meno drastiche o – mi sia consentito dirlo – meno superficiali.
    Vorrei solo ricordare che i PAT non conferiscono edificabilità ai terreni.
    E ancora che l’approvazione del PAT comporta la trasformazione del PRG in PI: ne deriva che il lamentato eccesso di consumo di suolo, non va ascritto ai PAT, quanto piuttosto ai PRG approvati negli anni ’80.
    In ogni caso ho il dovere di manifestare la mia stima e il mio apprezzamento per l’attività che hanno svolto e svolgono i funzionari di questa struttura, conoscendo bene quale sia l’impegno e la passione (e quali siano le retribuzioni) della maggior parte di loro.
    Per quanto riguarda le questioni più “elevate” sollevate nell’intervento della Docente, ho già avuto modo, in diverse occasioni, di manifestare e di scrivere le mie opinioni sull’odierno ruolo della pianificazione e sugli effetti del piano casa, e comprendo che molti possano non essere d’accordo con esse.
    Le posizioni critiche e le discussioni non mancano ma sono convinto che la dialettica aiuti a considerare le questioni da tutti i punti di vista, anche da quelli meno “gradevoli” per una certa cultura urbanistica.
    Lascio dunque assai volentieri ai docenti universitari e ai commentatori di venetoius il primato della verità, dei bilanci e dei giudizi assoluti.
    Quanto al piano casa e agli eventuali (ma sempre possibili) episodi di incoerenza con lo spirito e con le finalità di questa come di altre discipline derogatorie, mi permetto di invitare tutti a riflettere sul fatto che cose assai discutibili sono state fatte anche dietro la foglia di fico del piano urbanistico.
    Il piano urbanistico non è mai stato garanzia assoluta di qualità urbana, né di qualità architettonica.
    Forse i piani casa rendono in qualche misura il piano regolatore meno efficace (ma non si potrà mai fare a meno delle regole), le nuove trasformazioni da essi prefigurate meno convenienti e realizzabili, riducono gli introiti comunali derivanti dagli oneri di urbanizzazione, limitano le potestà delle amministrazioni comunali: tutto in parte vero, ma questo può anche non risultare necessariamente un male assoluto.
    In un periodo di crisi drammatica, come quello che stiamo attraversando, qualche piccola impresa e qualche professionista (compresi quelli laureati dallo IUAV) continuano a lavorare; qualche famiglia continua ad investire risparmi sulla propria abitazione o su quella dei propri figli; qualche produttore o qualche commerciante di materiali edili non è costretto a chiudere i battenti e a mandare a casa i propri dipendenti; qualche installatore di impianti può tirare avanti in attesa di tempi migliori.
    Ma al di là di queste argomentazioni, che volentieri vi (e mi) risparmierei – se non altro per rispetto verso tutti quelli che purtroppo non ce la fanno – dopo quarant’anni di urbanistica vissuta sul campo vorrei concludere ricordando come molti piani urbanistici che ci sono passati sotto sotto gli occhi abbiano svolto soprattutto il ruolo, non sempre nobile, di sistematizzare e valorizzare le rendite fondiarie, e siano stati molto spesso incapaci di creare le condizioni per la realizzazione di edifici e spazi pubblici di qualità, o semplicemente di abitazioni e di luoghi di lavoro confortevoli.
    Altri piani che abbiamo visto, magari più innovativi e coraggiosi, sono altrettanto spesso rimasti dichiarazioni di principi e di buone intenzioni, vanificate da processi di trasformazione del territorio che hanno seguito logiche diverse da quelle programmate, probabilmente non comprese e valutate a fondo.
    E questi fallimenti non possono essere certamente attribuiti al piano casa.
    Potrei dire molte altre cose in merito alle considerazioni espresse dalla Docente, e riferire per esempio delle numerose iniziative in corso sul campo normativo e su quello disciplinare per superare criticità che ci sono ben note (anche prima dell’apprezzabile pamphlet): la revisione della legge 11, gli atti di indirizzo, la legge sull’edilizia, la legge sul consumo di suolo, l’attività di ricerca e sperimentazione legata ai progetti europei.
    Preferisco però fermarmi qui, augurandomi che chi occuperà il nostro posto in futuro possa, magari dando seguito ai severi ammonimenti e agli insegnamenti della Prof.ssa Mazzoleni, fare meglio di quanto non siamo stati in grado di fare io e i miei colleghi in questi anni.

    Vincenzo Fabris,
    direttore del Dipartimento Regionale Territorio e della Sezione Urbanistica della Regione del Veneto

    PS: faccio presente che gli aspetti diffamatori del testo sono al vaglio della Avvocatura Regionale

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  3. Danilo says:

    Sarebbe interessante poter confrontarsi con l’arch. Bortoli del Comune di Vicenza.
    Danilo Rossetto

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  4. fiorenza dal zotto says:

    Assolutamente d’accordo in ogni punto. Aggiungo una brevissima e ulteriore considerazione. Possiamo finalmente liberarci di questa urganistica SOGGETTIVIZZATA, quella che riconosce premi edificatori in ragione di caratteristiche SOGGETTIVE del richiedente? E’ un approccio FOLLE. Eppure, ancora oggi, dopo i capannoni delle attività PRODUTTIVE (l.r. 1/82, l.r. 11/87, art. 30 l.r. 61/85 e ora sportello unico in variante) che poi svaniscono, le abitazioni degli imprenditori agricoli che poi si trasformano miracolasamente in società immobilairi, ora abbiamo la casa del parente a 200 m di distanza (piano casa). Il mondo contemporaneo è caratterizzato da flessibilità, precarietà, mobilità, tutto cambia velocemente … anche le nostre residenze sono destinare a mutare nel tempo, I nostri figli studieranno, gireranno, saranno cittadini del mondo …abbiamo un invenduto che preoccuperebbe qualsiasi esperto del settore … e noi ci preoccupiamo di costruire una casa vicino a noi (200 m) per i nostri figli. Ma siamo ridicoli!!!!
    fiorenza dal zotto…

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