Quando il TAR è competente in materia di usi civici?

18 Giu 2014
18 giugno 2014

Il T.A.R. Veneto, sez. II, nella sentenza del 22 maggio 2014 n. 711 chiarisce in quali casi, in materia di usi civici, sia competente il Giudice Amministrativo a scapito del Commissario Regionale degli usi civici: “1.1 Sul punto va ricordato che la Suprema Corte, in più di una pronuncia (per tutti si veda Cass. Sez. Unite n. 3031 del 01-03-2002), ha rilevato come la giurisdizione del Commissario Regionale degli usi civici deve essere individuata nelle ipotesi in cui la controversia sia diretta ad accertare l’esistenza di un uso civico e, ciò, in ossequio a quanto previsto dall'art. 29 della Legge 16 giugno 1927, n. 1766.

1.2 Si è, altresì, accertato (Cass. civ. Sez. Unite Ord., del 02-12-2008, n. 28541) che “in tema di giurisdizione, l'impugnazione del provvedimento con cui la regione abbia respinto l'istanza diretta ad ottenere, secondo la previsione di apposita legge regionale la ricostituzione di una "regola" – alla proprietà collettiva spettante ai discendenti di una comunità familiare di antica data -, non è devoluta alla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, poiché non è in contestazione tra le parti che i terreni siano stati riconosciuti come gravati da diritti promiscui di godimento ai sensi della legge 16 giugno 1927 n. 1755 (riordino degli usi civici), tantomeno a quella del Giudice ordinario siccome competente in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato. Essendo, infatti, oggetto del giudizio la ricostituzione della "regola", che la legge prevede e subordina ad un provvedimento autoritativo, discrezionale e costitutivo, a fronte del quale si pone l'interesse legittimo dell'istante, la giurisdizione spetta al Giudice amministrativo”.

1.3 La fattispecie ora sottoposta al presente Collegio, analoga a quella della pronuncia sopra citata, concerne proprio l’impugnazione di delibere che hanno disposto il riordino e l’introduzione di una nuova disciplina degli usi civici.

1.4 La titolarità da parte dei ricorrenti va ricondotta, allora, all’esistenza (anche se solo presunta) di una concessione amministrativa implicita, diretta a consentire l’utilizzo dei beni demanio civico.

1.5 Non è indubbio, infatti, che esista (quanto meno in astratto) un diritto di uso civico insistente sui manufatti in questione, ma costituisce un dato altrettanto oggettivo che le delibere ora impugnate siano dirette ad introdurre una nuova disciplina degli usi di cui si tratta, disciplina che inevitabilmente, e seppur incidentalmente, ha l’effetto di incidere sugli utilizzi attualmente posti in essere da parte dei soggetti che all’atto della proposizione del ricorso avevano la disponibilità dei beni di cui si tratta.

1.6 L’emanazione delle delibere impugnate è evidentemente espressione di un potere amministrativo che, in quanto tale, è potenzialmente diretto a ledere tutti coloro che esercitano un possesso o un qualche potere su detti manufatti e, ciò, a prescindere dall’accertamento della circostanza se detto possesso sia (o meno) legittimo e se, ancora, detto diritto sia esistente nei confronti degli attuali ricorrenti.

1.7 Ciò premesso, e pur considerando come gli stessi ricorrenti abbiano richiesto a questo Tribunale una pronuncia diretta ad accertare il diritto all’utilizzo dei beni in questione, va rilevato come detta richiesta di accertamento non è di ostacolo alla valutazione della legittimità degli atti impugnati, circostanza quest’ultima che consente di prescindere dall’accertamento sopra citato in quanto diretto ad incidere sulla Giurisdizione del Commissario agli Usi Civici.

1.8 Si consideri, in ultimo, come a dette conclusioni sia pervenuto anche detto ultimo Commissario Regionale che nel giudizio attivato dal Comune di Enego, e finalizzato ad ottenere la reintegra del possesso dei cassonetti di cui si tratta, ha ritenuto di sospendere il relativo processo nell’attesa delle determinazioni di questo Tribunale in merito ai provvedimenti ora impugnati e, ciò, considerando come i ricorrenti avevano opposto alla pretesa restitutoria del Comune l’esistenza del rapporto concessorio di cui ora si controverte.

2. Ne consegue come sussista la giurisdizione di questo Tribunale applicandosi sul punto quanto previsto dall’art. 133 comma 1 lett. b) del Codice del processo Amministrativo nella parte in cui devolve a questo stesso Tribunale la competenza a decidere le controversie in materia di concessione di beni del demanio civico.

3. Sussiste la giurisdizione di questo Tribunale anche per quanto attiene la delibera n. 33 del 20/10/2002 (impugnata con i primi motivi aggiunti) con la quale il Comune, oltre a respingere le osservazioni dei ricorrenti, ha ritenuto di non far luogo al procedimento di “legittimazione” ai sensi dell’art. 9 della L.n. 1766/1927, procedimento la cui attivazione era stata richiesta dagli attuali ricorrenti.

3.1 Costituisce, infatti, espressione di un orientamento consolidato quello che consente di individuare la giurisdizione del Giudice Amministrativo laddove si sia in presenza di un diniego di legittimazione, risultando esistente un interesse legittimo del privato all’annullamento degli atti conclusivi del procedimento.

3.2 Come ha precisato un ulteriore pronuncia (Cass. civ. Sez. Unite, 08-08-1995, n. 8673)..” nella fase anteriore alla concessione della legittimazione, sia l'occupante abusivo, sia colui che si opponga all'emanazione di tale provvedimento, eccependo che da esso derivi la lesione di un proprio diritto sul bene, sono titolari soltanto di interessi legittimi, essendo la legittimazione espressione del potere discrezionale dell'Amministrazione pubblica. È con l'approvazione della concessione di legittimazione, …. che l’occupante acquista su di esso un diritto soggettivo, di natura reale, la cui tutela è devoluta all'autorità giudiziaria ordinaria, mentre il privato, il quale denunzi che l'atto amministrativo di concessione abbia leso la propria situazione soggettiva, resta portatore di un interesse legittimo, azionabile dinanzi al giudice amministrativo (Cassazione sent. n. 6916 del 1983)”.

3.3 Detto orientamento è, peraltro, confermato da ulteriori pronunce del Giudice Amministrativo (Consiglio di Stato Sez. VI, sent. n. 291 del 05-05-1987) che hanno evidenziato come al procedimento di legittimazione di occupazione di terre gravate da uso civico, previsto dagli artt. 9 e 10 della legge 16 giugno 1927 n. 1766, si deve riconoscere natura amministrativa”.

 Affermata la propria competenza, il Collegio si sofferma sui presupposti, ex art. 7 l. n. 1977/1927, per legittimare l’occupazione delle terre gravate da un uso civico: “7. Analogamente da respingere è il terzo motivo nell’ambito del quale si asserisce che il Comune di Enego avrebbe rigettato le argomentazioni delle parti ricorrenti, in merito alla presunta esistenza dei requisiti per dare corso alla “legittimazione” delle aree di cui all’art. 9 della L. n. 1766/1927, utilizzando una motivazione meramente apodittica, diretta ad evidenziare che nella fattispecie in questione non sussistevano le condizioni di cui all’art. 9 sopra citato.

7.1 Con riferimento a detta censura va ricordato che l’art. 9 sopra citato nel disciplinare l’istituto della legittimazione, ne circoscrive gli effetti alla presenza di specifici presupposti, in particolare riconducibili alla circostanza che l’utilizzatore del bene abbia portato ai terreni “sostanziali e permanenti migliorie”.

7.2 Sul punto va rilevato come risulti accertato che l’utilizzazione dei beni effettivamente posta in essere doveva considerarsi differente rispetto a quella agricola, in quanto realmente finalizzata a realizzare un uso turistico ricreativo.

7.3 Si consideri, ancora, come non sia stata data alcuna prova che le migliorie realizzate siano correlate all’uso agricolo del bene e, in ciò, contraddicendo un costante orientamento giurisprudenziale (Cons. di stato Sez. VI, sent. n. 1379 del 14-10-1998) nella parte in cui ha sancito che “le sostanziali e permanenti migliorie previste dall'articolo 9 della legge 16 giugno 1927 n. 1766 come presupposto necessario alla legittimazione dell'occupazione di terreni gravati da uso civico devono consistere in opere finalizzate alla coltivazione o comunque allo sfruttamento agricolo e zootecnico del suolo e alla soddisfazione dell'interesse agrario della collettività in misura tale da non richiedere il ricorso alla reintegra”.

7.4 Nemmeno risulta dimostrato il rispetto della seconda condizione proposta dall’art. 9 della L. n. 1766 del 1927 per procedere alla “legittimazione” dei beni di cui si tratta nella parte in cui richiede che “la zona occupata non interrompa la continuità del demanio civico” e, ciò, considerando l’utilizzo attuale posto in essere dagli attuali ricorrenti e sopra ricordato.

La censura è, pertanto, da respingere”. 

dott. Matteo Acquasaliente

sentenza TAR Veneto 711 del 2014

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