S.O.S. tecnico: partecipazione dell’interessato al procedimento di apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio derivante dalla approvazione di un piano

10 Gen 2014
10 Gennaio 2014

Vi sottopongo un quesito che deriva da un caso pratico in materia di espropri.

Come noto, la procedura espropriativa di suddivide in quattro fasi (art. 8 D.P.R. n. 327/2001): 1. apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, che, in genere, si ricollega all’approvazione dello strumento urbanistico generale o di una sua variante che prevedono la realizzazione di un’opera pubblica; 2. dichiarazione di pubblica utilità, che, in generale,  si produce per effetto dell’approvazione del progetto definitivo; 3. determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio; 4. decreto di esproprio.

Il problema è capire come sia regolamentata dal D.P.R. n. 327/2001 (che, si ricorda, è un Testo unico e, quindi, contiene una raccolta di norme di varia fonte, legislativa e regolamentare, di non sempre facile coordinamento) la partecipazione dell’espropriando al procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio che discende ex lege dall’approvazione di un piano urbanistico di una variante (cfr. art. 9 del D.P.R. n. 327/2001).

 Poniamo il caso più semplice, e forse più frequente nell’esperienza dei comuni,  di un vincolo preordinato all’esproprio che derivi dall’approvazione del PI.

La disciplina specifica è contenuta nell’art. 11, intitolato, appunto, “La partecipazione degli interessati”.

Il comma 1 lettera a) prevede che sia necessario inviare l’avviso di avvio del procedimento “nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno 20 venti giorni prima della delibera del consiglio comunale”: la ratio è che quando è prevista un’opera pubblica (o privata di pubblica utilità) che andrà ad insistere su una determinata area riconducibile a un determinato proprietario catastale quest’ultimo vada avvisato dell’adozione dell’adozione dell’atto urbanistico che appone il vincolo preordinato all’esproprio. Tale onere di comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, spiega la dottrina (“L’espropriazione per pubblica utilità”, Caringella, De marzo, De Nictolis, Maruotti, Giuffré, Milano, 2003), non sussiste quando invece si è in presenza di una variante urbanistica generale o di un nuovo strumento urbanistico generale, dai quali discendano una serie di vincoli preordinati all’esproprio e risulti estremamente difficoltoso per l’Amministrazione individuare tutti i destinatari espropriandi (anche se, sempre in base alla medesima dottrina, ciò non comporta il venire meno dell’obbligo per la P.A.,  pena di illegittimità dell’intera procedura, di pronunciarsi sulle osservazioni che gli espropriandi che fossero venuti a conoscenza dell’adozione della variante generale o del piano eventualmente presentassero).

La lettera a) prevede espressamente che l’avviso di avvio del procedimento vada inviato al proprietario almeno 20 giorni prima della delibera del Consiglio comunale di adozione della variante urbanistica.

Il problema è coordinare questa disposizione con il successivo comma 2 dell’art. 11, nella parte in cui, dopo avere indicato le modalità dell’avviso (che variano a seconda che i destinatari siano o più o meno di 50), prevede che “Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle relative determinazioni.” Un ulteriore problema è il coordinamento con il successivo comma 5 dell’art. 11, che così recita: “Salvo quanto previsto dal comma 2, restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione del proprietario dell’area e di altri interessati nelle fasi di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici.”

Poniamo il caso che il PI preveda la realizzazione di una singola opera pubblica (ad esempio una palestra) sull’area di un determinato proprietario catastale. Ci si chiede: quali sono i termini e gli adempimenti da rispettare da parte del Comune nell’espletamento della procedura di approvazione del PI, considerato che nel caso di specie a tale approvazione la legge ricollega l’effetto di  apposizione del vincolo preordinato all’esproprio?

In base all’art. 11, comma 1, lettera a), l’avviso deve essere fatto al proprietario catastale almeno 20 giorni prima dell’adozione, ma questo termine deve coordinarsi con quello di 30 giorni che il comma 2 dell’art. 11 assegna all’interessato per proporre le osservazioni (termine che dovrebbe decorrere, a rigore, dalla ricezione dell’avviso di avvio del procedimento): ciò comporta che tra l’invio dell’avviso di avvio del procedimento e la la deliberazione di adozione del PI dovrebbero intercorrere almeno 50 giorni (20+30). Anzi ciò non è corretto, dal momento che il comma 2 citato impone che le osservazioni, dopo essere pervenute al Comune siano anche valutate dall’amministrazione e ciò evidentemente comporta l’espletamento di una attività istruttoria da parte degli uffici comunali che richiede almeno alcuni giorni.

In sostanza, parrebbe che prima di un minimo di 50 giorni (ma il termine è superiore, sia per il tempo necessario alla ricezione da parte dell’interessato dell’avviso sia per il tempo necessario agli uffici per istruire le osservazioni) il PI non possa essere adottato, cosicché ai tempi previsti dall’art. 18 della LR 11/2004 per arrivare alla approvazione del PI devono essere sommati, in caso di esproprio, questi ulteriori 50 giorni a garanzia dei diritti partecipativi dell’espropriando, che ha appunto a disposizione una fase partecipativa in più rispetto agli altri soggetti interessati al PI, fase collocata a monte dell’adozione.

Questa è la ricostruzione della normativa in astratto, ma vorrei capire dai Comuni che leggono Venetoius come si regolino in concreto in questi casi. Attendo lumi e ringrazio.

Avv. Marta Bassanese

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3 replies
  1. Marta says:

    Gentile Collega Covolo, Ti ringrazio per il Tuo contributo. In effetti, non parrebbero esserci nella lettera della legge preclusioni alla sovrapposizione dei due termini.

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  2. AVV. SILVIA COVOLO says:

    Gentili colleghe, dal mio punto di vista una lettura sistematica del primo e secondo comma dell’art. 11, D.P.R. 327/2001 porterebbe a concludere che:
    – il termine rilevante è quello dei trenta giorni successivi alla notifica dell’avviso ai proprietari, per la formulazione di osservazioni che vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle proprie determinazioni (ovvero ai fini dell’adozione della variante che contempla il progetto di opera pubblica);
    – tale termine, ben può coincidere e sovrapporsi a quello di cui al comma 1 (“almeno 20 giorni prima della delibera di adozione della variante urbanistica da parte del Consiglio Comunale”);
    – in questo modo, la P.A. sarebbe tenuta a notificare l’avviso di cui al comma 2 agli interessati nel rispetto del termine di almeno 30 giorni prima dell’adozione della variante, in modo da poter raccogliere le osservazioni dei privati, controdedurre e dare atto delle proprie determinazioni in sede di motivazione della delibera di adozione della variante.
    In altre parole, il termine rilevante – a mio avviso – è quello di cui al comma 2, che si integra e completa quello di cui al comma 1, essendo più esteso.
    Chiaramente, per garantire il rispetto della norma, la P.A. è in ogni caso tenuta a notificare l’avviso con più largo anticipo ai privati, considerati i tempi necessari a raccogliere le osservazioni, formulare le controdeduzioni e depositare la proposta di delibera consiliare che ne prende atto.
    La finalità è quella di assicurare la partecipazione dei proprietari soggetti al futuro vincolo ablatorio, sicchè il loro apporto deve poter influenzare la volontà della P.A., incidendo in concreto sul contenuto dall’atto adottando (cambiando, in caso, la localizzazione dell’opera pubblica).
    La giurisprudenza ha poi chiarito che mentre il termine di cui al comma 2) è volto ad assicurare la partecipazione dei diretti interessati al procedimento di emanazione del provvedimento, previa comunicazione personale (conformemente alle regole generali di cui alla L. 241/90), il termine di cui al successivo comma 5) – che fa la salva la partecipazione nelle fasi di adozione e approvazione dello strumento urbanistico – è volto ad assicurare la democrazia e trasparenza dell’azione amministrativa garantendo la pubblicità notizia degli strumenti urbanistici, che incidono in modo rilevante sugli interessi e le aspettative di buona parte della popolazione, che avrà modo di partecipare, senza alcuna forma di comunicazione personale. “L’eventualità di plurima partecipazione dello stesso soggetto o centro di interesse a procedimenti aventi il medesimo oggetto deve essere risolta necessariamente in un’ottica sostanzialistica che soddisfi le necessità partecipative degli espropriandi senza indulgere in vuoti formalismi”. (cfr. TAR Abruzzo – Pescara, sez. I, sentenza n. 386 del 13.09.2012).

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  3. fiorenza dal zotto says:

    cara marta, devo proprio affrontare in questi giorni la problematica da te illustrata. Condivido la tua proposta e ricostruzione normativa e ti ringrazio del prezioso contributo.
    fiorenza dal zotto

    Rispondi

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