Il danno da diniego di PdC e da CDU erroneo
Il Consiglio di Stato ha affermato che, nel giudizio risarcitorio innanzi al G.A., retto dal principio dell’onere della prova di cui agli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., la prova del danno deve essere integralmente fornita nel giudizio di primo grado. È pertanto preclusa la produzione di nuovi documenti sia in appello, ai sensi dell’art. 104, co. 2 c.p.a., sia nel giudizio di rinvio disposto per omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria. Quest’ultimo, in applicazione del principio desumibile dall’art. 394 c.p.c., ha natura di giudizio ad istruzione sostanzialmente chiusa e va definito sulla base dello stato degli atti esistente al momento in cui la causa era stata trattenuta in decisione per la prima volta. Sono fatte salve le produzioni giustificate da fatti sopravvenuti, da esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento o dall’impossibilità di produrre i documenti in precedenza per causa di forza maggiore. La mera e casuale omissione di pronuncia da parte del giudice di primo grado non può tradursi in una rimessione in termini della parte ricorrente per integrare il quadro probatorio. Il divieto di nova in appello opera anche per i ricorsi proposti prima dell’entrata in vigore del c.p.a. e trattenuti in decisione dopo tale data. Esso, del resto, recepisce l’orientamento già formatosi sull’applicabilità al processo amministrativo dell’art. 345 c.p.c., esteso alle prove precostituite.
Nel giudizio risarcitorio innanzi al G.A., né la CTU né la liquidazione equitativa del danno possono supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio gravante sul ricorrente. La prima presuppone un danno già provato, del quale occorra verificare i criteri di quantificazione. La seconda, di natura meramente sussidiaria, presuppone la dimostrata esistenza di un danno certo e l’impossibilità, o la rilevante difficoltà, oggettiva e incolpevole, di una stima esatta.
Nel caso di specie, a fronte del diniego del permesso di costruire (PdC), il costo di acquisto del terreno, non sottratto al proprietario, non integra di per sé un danno emergente: il pregiudizio sarebbe semmai costituito dalla differenza di valore tra l’area edificabile e l’area priva di tale potenzialità, differenza che nella specie non era stata indicata né provata. Inoltre, il prezzo di acquisto dei diritti edificatori non costituisce di per sé una voce di danno, essendo tali diritti astrattamente spendibili altrove.
Non è configurabile un errore materiale, come tale emendabile senza un’attività interpretativa della volontà della P.A., nella perimetrazione cartografica di una zona destinata a parco urbano dal piano territoriale di coordinamento paesistico, qualora la pretesa svista non sia riconoscibile ictu oculi dal contesto dell’atto. Ciò accade quando l’errore sia desunto da fonti esterne, quali la cartografia di livello puntuale di un piano urbanistico comunale successivo e sotto-ordinato, ovvero dall’asserita mancanza, nell’area, degli elementi caratterizzanti il parco urbano. Tale ultimo profilo attiene al momento formativo della volontà e integra, semmai, un errore-vizio.
È legittimo il diniego del PdC fondato sulla disciplina del piano territoriale di coordinamento paesistico regionale che include l’area in zona destinata a parco urbano, ancorché il piano urbanistico comunale, approvato con il concorso della Regione, la escluda da tale destinazione. L’approvazione del piano comunale non determina la rideterminazione del perimetro della zona tutelata dal piano sovraordinato, in assenza di una modifica consapevole ed espressa della relativa cartografia. La divergenza tra i due strumenti va quindi risolta in base al principio di gerarchia tra piani e accordando prevalenza alla disciplina di maggior tutela.
Nel giudizio di risarcimento del danno derivante dal diniego del PdC, non è ravvisabile la colpa del Comune che, nell’interpretazione e applicazione del piano territoriale di coordinamento paesistico, si sia attenuto alle indicazioni fornite dalla Regione, che ha emanato il piano sovraordinato.
Appartiene alla giurisdizione del G.O. la domanda di risarcimento del danno per lesione della libertà negoziale proposta dal privato che abbia acquistato un terreno, e i relativi diritti edificatori, confidando nell’edificabilità attestata dal CDU rilasciato dal Comune e allegato all’atto di compravendita. Ciò vale qualora il certificato sia stato rilasciato al di fuori di qualunque procedimento o contatto, anche preliminare, con la P.A. finalizzato al conseguimento del titolo edilizio. Si tratta infatti di un comportamento avulso dall’esercizio del potere, né rileva il rilascio di un ulteriore certificato in pendenza del procedimento, essendosi a quel punto la lesione patrimoniale già prodotta. Il CDU non ha natura provvedimentale, bensì è una certificazione con effetti meramente dichiarativi. La fattispecie non è riconducibile all’ipotesi, considerata da Cass. civ., SS.UU., n. 26080/2025, delle rassicurazioni o informazioni infondate fornite dalla P.A. nel corso della relazione dinamica con il privato innescata dalla richiesta del titolo, o comunque prima dell’avvio del procedimento. È invece assimilabile alla responsabilità per lesione dell’affidamento nell’esattezza di informazioni provenienti da fonte qualificata.
Post di Alberto Antico – avvocato
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