La Confcommercio e i singoli commercianti non sono automaticamente legittimati a impugnare titoli edilizi riguardanti immobili commerciali

28 Ago 2013
28 Agosto 2013

Si occupa della questione la sentenza del TAR Veneto n. 1071 del 2013.

Scrive il TAR: "1.1 Sul punto va premesso che la mancanza di interesse di interesse a ricorrere è da ritenersi riferita ad entrambe le differenti  categorie di soggetti nell’ambito delle quali è possibile distinguere gli attuali ricorrenti. E’ necessario, infatti, constatare come i provvedimenti di cui si tratta siano stati avversati da un’associazione di categoria, e precisamente la “Confcommercio Unione Venezia” sia, nel contempo, da tre titolari di esercizi commerciali.
2. Per quanto concerne la Confcommercio Unione Venezia risulta evidente la carenza sia, di una qualunque legittimazione ad agire sia, ancora, di un interesse specifico, concreto e attuale all’annullamento degli atti del presente ricorso che, è necessario rilevarlo sin d’ora, hanno una caratterizzazione esclusivamente urbanistica.
2.1 Come è noto l’interesse sul quale poggia la legittimazione delle associazioni di cui si tratta deve avere un carattere collettivo, dovendo così riferirsi all’intera categoria considerata in modo complessivo e unitario. Un costante orientamento giurisprudenziale, richiamato dai soggetti contro interessati, e a cui questo Collegio ritiene di aderire (TAR Lombardia IV n. 2054/2006), ha rilevato come detto requisito non sussista nell’ipotesi in cui si impugni un titolo edilizio, seppur correlato all’edificazione di un parco commerciale, posto in essere di  un’associazione di commercianti. Si consideri, ancora, come non rientri negli scopi statutari dell’associazione sopra ricordata l’impugnativa di provvedimenti edilizi riferiti a soggetti terzi.
2.2 Nemmeno è possibile fare proprie le affermazioni degli stessi ricorrenti le quali rilevano, al fine di fondare il requisito della legittimazione attiva, l’inesistenza di un conflitto di interessi tra la Confcommercio di Venezia e il Consorzio Forte di Brondolo e la Società Immobiliare Grandi distribuzioni e, ciò, considerando come queste ultime siano delle società immobiliari non iscritte all’associazione di cui si tratta.
2.3 A prescindere dall’iscrizione o meno dei controinteressati all’associazione in questione, sul punto, risulta dirimente constatare come non sia possibile ravvisare l’esistenza di un interesse di carattere generale - correlato alle funzioni dell’associazione - e in relazione alla tutela del quale l’impugnazione avrebbe potuto risultare ammissibile. 
2.3 Si consideri ancora, come non solo risulti carente il requisito della legittimazione attiva, ma che nel contempo sia assente anche qualunque interesse diretto, ed attuale, ad ottenere l’annullamento dei permessi di costruire (e successive varianti) impugnati con il presente ricorso. Confcommercio Unione di Venezia, infatti, non ha dato prova in giudizio di essere proprietaria di un qualunque terreno o di un immobile ubicato, o meno, “in prossimità” dell’area di incidenza del parco commerciale di cui si tratta.
3. Analogo difetto di interesse sussiste, seppur con riferimento ad altri profili, nei confronti dei rimanenti ricorrenti qualificati, nel ricorso di cui si tratta, quali “esercenti attività commerciali in Chioggia”, in quanto titolari di licenze di abbigliamento sportivo e alimentari. Parte ricorrente, con riferimento a questi ultimi, afferma genericamente che le attività di cui sono titolari gli stessi verrebbero svolte a “pochissimi chilometri” dall’area oggetto del ricorso. Nulla di più.
3.1 E’ noto che l’impugnativa dei provvedimenti di autorizzazione edilizia è soggetta ad una disciplina parzialmente differente da quella che attiene all’impugnazione delle autorizzazioni commerciali.
3.2 Va, infatti, rilevato che in materia di impugnativa di permesso di costruire risulti determinante l’interpretazione dell’art. 31 comma 9 della L. n. 1150/1942, disposizione che ha portato al cristallizzarsi di due orientamenti. Un primo orientamento ritiene sufficiente la nozione di  “vicinitas” al fine di fondare l’interesse a ricorrere e, ciò, in contrasto a quell’ulteriore orientamento giurisprudenziale orientato a ritenere che la nozione di stabile collegamento territoriale, tra il ricorrente e la zona interessata, debba essere interpretata unitamente alla ricerca “di una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia nella sfera dell’istante quale diretta conseguenza della realizzazione dell’intervento contestato (Consiglio di Stato Sez. IV del 04/12/2007 n. 6157)”.
3.3 Ulteriori, pronunce hanno, poi, sancito la necessità di ancorare, e meglio definire, la nozione di stabile collegamento territoriale nell’ipotesi in cui ad impugnare il permesso di costruire fosse un operatore economico. E’ stata così sancita la necessità (si veda T.A.R. Abruzzo L'Aquila Sez. I, 10-05-2011, n. 249) che affinchè “il suo interesse processuale possa qualificarsi personale, attuale e diretto, deve potersi ravvisare la coincidenza, totale o parziale, del prevedibile bacino di clientela, tale da potere determinare un apprezzabile calo del volume di affari del ricorrente; in  sostanza l'insediamento commerciale realizzato ex novo nella zona può considerarsi pregiudizievole e radicare un interesse tutelabile quando serve in tutto o in parte lo stesso bacino di clientela (in questo senso anche T.A.R. Campania Napoli Sez. IV Sent., 21-08-2008, n. 9955).
3.4 Si è, così, riconosciuta la legittimazione all'impugnazione di atti edificatori in favore di coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con l'area oggetto dell'intervento assentito e che facciano valere un interesse giuridicamente protetto di natura urbanistica, anche se correlato ad altro di natura economico-commerciale (cfr. C.d.S, Sez. IV, 12 settembre 2007, n. 4821).
4. Ne consegue che il riconoscimento di detta legittimazione ad agire, non è genericamente ammesso nei confronti di tutti gli esercenti commerciali, ma è subordinato al riconoscimento di determinati presupposti e, ciò, al fine di poter ritenere giuridicamente rilevante (nonché qualificato e differenziato) l’interesse all’impugnazione. E’, pertanto, necessario che il soggetto che intende impugnare un atto edilizio correlato ad un’autorizzazione commerciale eserciti “nelle immediate adiacenze” una determinata attività commerciale e che, detta attività, sia dello stesso tipo di quella relativa al titolare dei titoli abilitativi, stante l'indubbio pregiudizio economico che quello stesso soggetto è destinato a subire con l'apertura dell'impianto concorrente.
4.1 E’, allora, del tutto evidente come l'interesse al rispetto della disciplina urbanistico-edilizia, per trovare adeguata tutela, deve combinarsi e coesistere con quello economico alla tutela dell'attività commerciale, esercitata nella medesima area interessata dalle impugnate concessioni edilizie.
5. Applicando detti principi al caso di specie risulta evidente la carenza di interesse degli attuali ricorrenti, qualificati quali esercenti un’attività commerciale. A tali fini risulta va sin da subito chiarito come non sia sufficiente affermare di essere titolari di un’attività commerciale nello stesso Comune per un impugnare un provvedimento di natura urbanistica.
5.1 Il Comune di Chioggia ha, peraltro, affermato, senza per questo risultare smentito, che i tre operatori economici esercitano la propria attività in locali ubicati nella zona centrale di Sottomarina e di Chioggia e “quindi a distanza di diversi chilometri dall’area del parco commerciale ubicato fuori città”.
5.2 Non solo dette affermazioni non sono state contestate, ma sul punto non è stata data alcuna prova che lo svolgimento dell’attività commerciale sia in una qualche “prossimità” dell’insediamento edilizio di cui si tratta e, ciò, con riferimento ad un area comunale che, come ricordano i soggetti controinteressati, ha una superficie superiore ai 180 chilometri quadrati. Si consideri, infatti, come non sia stata data alcuna dimostrazione in merito alla distanza che separa le proprietà dei tre soggetti ricorrenti e l’intervento urbanistico oggetto dei titoli edilizi ora impugnati e, ciò, nell’intento di poter desumere, da detto elemento, il pregiudizio e l’alterazione dell’assetto edilizio che il ricorrente intende conservare (Consiglio di Stato n. 339/2003). 5.3 Non risultano nemmeno condivisibili le argomentazioni di parte ricorrente laddove rileva che il concetto di stabile collegamento territoriale sia una nozione “relativa e variabile” in relazione alle connotazioni del soggetto. O meglio, se può essere condiviso astrattamene il fatto che la nozione di collegamento territoriale sia una nozione relativa è, pur vero, che detto presupposto deve sussistere e deve essere dimostrato in sede di giudizio e, ciò, soprattutto nell’ipotesi in cui si impugnano provvedimenti urbanistici.
5.4 Se, ancora, può risultare altrettanto condivisibile l’affermazione in base alla quale (TAR Veneto n. 4302 del 2005), “l'attuale facilità degli spostamenti sono elementi che consentono di superare il tradizionale limite del collegamento della struttura di vendita con il territorio” è, pur vero, che detto orientamento, sancito con riferimento alle impugnazioni di atti di autorizzazione, deve trovare un contemperamento con i principi propri dell’impugnazione dei titoli edilizi e di cui all’art. 31 sopra citato così come interpretati dalla successiva giurisprudenza, nella parte in cui considera essenziale la dimostrazione di uno stabile collegamento con l’area nell’ambito della quale sono stati realizzati determinati abusi edilizi.
6. Argomentare in altro modo, fare proprie le tesi di parte ricorrente – pur ben argomentate -, avrebbe l’effetto di stabilire una sostanziale equiparazione tra impugnare un’autorizzazione commerciale e impugnare un permesso di costruire.
6.1 Conseguenza ulteriore sarebbe quella di differenziare posizioni giuridiche sostanzialmente analoghe e, ciò, in considerazione del fatto se ad impugnare un titolo edilizio sia un singolo cittadino (nei cui confronti si applicherebbero i principi in materia di vicinitas) o, al contrario, sia un esercente un’attività commerciale, nei cui confronti risulterebbe ammissibile l’impugnazione di un permesso di costruire pressocchè del tutto svincolata dall’esame del bacino di utenza in cui incide l’attività commerciale del ricorrente.
6.2 Ne risulterebbe violato il presupposto dello stabile collegamento con l’area interessata, legittimando impugnazioni che potrebbero prescindere da un qualunque esame della contiguità o della vicinitas con il manufatto presumibilmente abusivo.
6.3 Ne verrebbe elusa, altresì, la Giurisprudenza che ha caratterizzato l’art. 31 sopra citato, consentendo l’impugnativa a “chiunque” sia titolare di una licenza commerciale a prescindere dal collegamento territoriale con l’area di cui si tratta e, legittimando, il ritorno alla qualificazione dell’art. 31 quale esercizio di un’azione popolare.
6.4 Ne risulterebbe pregiudicata la certezza dei rapporti giuridici, consentendo ad un qualunque esercente di un esercizio commerciale di impugnare un atto edilizio in considerazione di una presunta lesione alla concorrenza e in relazione a parchi commerciali o esercizi insistenti in ambiti territoriali del tutto differenti.
6.5 Sul punto va, inoltre, rilevato come recenti pronunce (Cons. Stato Sez. V, 21-05-2013, n. 2757) siano arrivate – e in materia di impugnazione di un atto di autorizzazione commerciale - a ritenere non sufficiente, “per comprovare la legittimazione e l'interesse a ricorrere in via giurisdizionale”, la dimostrazione della semplice vicinitas con l'esercizio di nuova istituzione, occorrendo comprovare l'esistenza di un pregiudizio specifico, diretto e immediato (Conferma della sentenza del T.a.r. Piemonte, sez. I, n. 1249/2000).
6.6 Ma a anche a prescindere da detto ultimo orientamento va comunque rilevato come, a parere di questo Collegio, sia necessario distinguere l’interesse a fondamento dell’impugnazione di un’autorizzazione commerciale, dalla situazione che legittima il ricorso avverso un titolo edilizio e, ciò, in ossequio all’ottemperanza al percorso giurisprudenziale di cui all’art. 31 sopra citato.
7. Detta affermazione considera la necessaria correlazione tra titolo edilizio e atto commerciale di cui alla L Reg. 15/2004.
7.1 Se, infatti, è del tutto evidente che l'annullamento della concessione edilizia si ripercuote sull'autorizzazione commerciale assentita al titolare della concessione per l'apertura di un grande centro commerciale va, comunque, rilevato come i due procedimenti (quello teso al rilascio di un permesso e di un’autorizzazione) rispondono a discipline, e all’esercizio, di poteri dell'amministrazione posti a tutela di interessi di diversa natura, con provvedimenti caratterizzati da funzioni tipiche e distinte.
7.2 Ne consegue come risulti altrettanto legittimo differenziare la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere per i due procedimenti, circostanza quest’ultima che ha permesso a questo Tribunale di decidere, nel merito, l’analogo ricorso RG 1853/06 con il quale sono state impugnate le autorizzazioni commerciali conseguenti all’emanazione dei titoli edilizi di cui si tratta.
8. La dichiarazione di inammissibilità, ora al contrario pronunciata, va estesa anche alla delibera di Giunta n. 120/11 impugnata con i terzi e quarti motivi aggiunti e, ancora, alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 103/2012 e, ciò, considerando come dette impugnazioni sono comunque finalizzate – unicamente - all’annullamento dei titoli edilizi sopra ricordati".

sentenza TAR Veneto 1071 del 2013

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