Quando una scuola è opera di urbanizzazione esente dal contributo di costruzione

04 Set 2013
4 Settembre 2013

La questione è affrontata dalla sentenza del TAR Veneto n. 1086 del 2013.

Scrive il TAR: "1. La questione centrale da affrontare nell'ambito del presente giudizio si risolve nel quesito del se la scuola (d’infanzia, primaria e secondaria) realizzata dalla International School s.r.l. sia qualificabile come opera di urbanizzazione secondaria eseguita in attuazione di strumenti urbanistici, poiché in tal caso la ricorrente sarebbe esonerata dal pagamento del contributo di costruzione, in entrambe le sue componenti commisurate agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione. In proposito la ricorrente afferma di avere diritto all’esenzione dal pagamento del contributo di costruzione, ai sensi dell’ultimo periodo della lettera c) del comma 3, dell’art. 17, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in quanto l’intervento costituirebbe opera di urbanizzazione eseguita in attuazione di strumenti urbanistici. In particolare, osserva la ricorrente, si tratterebbe di opera di urbanizzazione in quanto l’art. 16, comma 8, del D.P.R. 380 del 2001, nell’enumerare le opere di urbanizzazione secondaria, menziona le strutture scolastiche. D’altro canto, il P.R.G. del Comune di Venezia, all’art. 54 delle n.t.a., nell’area interessata prevede la realizzazione di attrezzature collettive di categoria “F” tra le quali sono comprese anche le scuole. Viceversa, secondo la tesi della difesa del Comune, affinché possa qualificarsi un intervento come “opera di urbanizzazione eseguita in attuazione di strumenti urbanistici” è necessario che esso sia specificamente indicato nello strumento urbanistico, mentre, nel caso di specie, mancherebbero specifiche prescrizioni degli strumenti urbanistici che prevedano la necessaria realizzazione della scuola in questione.
2. Ciò premesso, le norme del testo unico dell’edilizia prevedono, per quanto interessa il presente giudizio, un'ipotesi di esenzione totale dal contributo di costruzione (art. 17 comma 3 lett. c del D.P.R. n. 380 del 2001) e un'ipotesi di scomputo della quota del contributo di costruzione relativa agli oneri di urbanizzazione (art. 16 comma 2 del D.P.R. n. 380 del 2001). Nell'ipotesi relativa all'esenzione totale il privato realizza un'opera qualificabile d’interesse pubblico sulla base delle previsioni dello strumento urbanistico generale o dei piani attuativi. In tal caso, l'utilità per l'amministrazione deriva direttamente dalla realizzazione dell'opera e pertanto l'esenzione è automatica. Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 2870 del 12 maggio 2011, ha rilevato che “il concretarsi dell'ipotesi di esenzione dal contributo concessorio ex art. 17, comma 3, lett. c), del D.P.R. n. 380 del 2001, si riscontra in presenza di opere classificabili come di urbanizzazione, purchè esse siano realizzate, anche da privati, "in attuazione di strumenti urbanistici". Rileva, dunque, ed è sufficiente, non ponendo la norma altre condizioni, che l'opera attui, ossia ponga in essere quanto previsto dallo strumento, realizzando la configurazione di opere di urbanizzazione in esso contemplata”. Pertanto, e su questo punto il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza appellata del T.a.r. Brescia, affinchè un’opera possa essere classificata come di urbanizzazione e attuativa di strumenti urbanistici ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. c), del D.P.R. n. 380 del 2001, non è necessario che la stessa sia specificamente contemplata dallo strumento urbanistico generale o da quello attuativo, essendo sufficiente che essa costituisca la traduzione in opera di quanto previsto dallo strumento urbanistico in punto di destinazione di una certa area a strutture di urbanizzazione secondaria.
3. Ebbene, nel caso di specie, lo strumento urbanistico, se pure non ha previsto nello specifico la realizzazione di un istituto scolastico laddove  è stata realizzata la scuola inglese in questione, tuttavia, all’art. 54 delle n.t.a., prevede che la zona A “attrezzature d’interesse comune” in cui ricade l’area interessata dalla costruzione della scuola, sia destinata ad attrezzature collettive a disposizione della generalità dei cittadini (categoria F). L’art. 8 delle n.t.a. specifica che nella categoria F – attrezzature collettive – rientrano i servizi sociali, sanitari, scolastici, le istituzioni culturali, religiose, ricreative o di spettacolo, sportive, politiche, le residenze protette. E’ chiaro, dunque, che la zona “A” sia destinata ad ospitare strutture di urbanizzazione secondaria (art. 16 comma 8 del D.P.R. n. 380/2001). Infine, l’art. 3.1.1. delle n.t.a. stabilisce che l’attuazione del P.R.G., nelle aree da utilizzare per nuove attrezzature pubbliche di interesse generale (zone F), possa avvenire anche per opera dei privati mediante l’assoggettamento all’uso pubblico del suolo e dei relativi impianti. “Detto assoggettamento avviene a mezzo di convenzione (da trascrivere nei registri immobiliari) con la quale il proprietario – tenuto conto delle esigenze di equa remunerazione del capitale da investire e dell’attività di gestione – si impegna a realizzare ed a ultimare, entro un termine stabilito, le costruzioni, le sistemazioni e gli impianti necessari per attuare l’uso previsto dal P.R.G. ed a mantenerli in stato adeguato per il loro pieno e permanente utilizzo nonché per consentirne la fruizione da parte del pubblico nei modi e alle condizioni da stabilire secondo criteri convenzionalmente fissati..”.
4. Proprio in esecuzione di tali disposizioni, con atto unilaterale d’obbligo registrato il 5 novembre 2009, la International School si è obbligata ad assoggettare all’uso pubblico la struttura scolastica ed i relativi impianti “al fine di garantire la finalità pubblica del servizio d’istruzione offerto”. Tale assoggettamento viene richiamato nel permesso di costruire dell’11 novembre 2009. Ed anche il permesso di costruire in variante dell’agosto del 2011 prevede la condizione per cui “l’uso del manufatto sia mantenuto nei limiti rigorosi delle destinazioni autorizzate con il presente atto. Eventuali modifiche d’uso, anche in assenza di opere edilizie, potranno avvenire nei limiti di quanto prescritto dall’art. 54 della VPRG ed in ogni caso solo in presenza di preventivo convenzionamento con l’amministrazione comunale”. 5. Pertanto, la scuola in questione - in quanto struttura in cui si assolve il diritto dovere all’istruzione e alla formazione, nel rispetto degli standard di legge relativi a progetto educativo, offerta formativa, ordinamento scolastico, attrezzature e locali, personale docente, numero degli alunni - è riconducibile alla previsione di opere essenziali e necessarie per assicurare un’adeguata urbanizzazione degli insediamenti. Inoltre, la stessa, in attuazione delle citate disposizioni di P.R.G. relative alle opere d’interesse collettivo realizzate da privati, è anche soggetta ad un controllo pubblico per quanto riguarda l’espletamento delle funzioni di interesse generale, essendo la gestione della stessa oggetto di convenzionamento con il Comune. In definitiva, anche se l’ingresso alla scuola è condizionato al pagamento di una retta ed è presente uno scopo lucrativo nell’attività della società che la gestisce, non si tratta di un'iniziativa economica di esclusivo interesse privato, bensì di un’opera realizzata per rendere servizi che siano accessibili e fruibili da parte della collettività.
6. E, d’altra parte, appare significativo che l’amministrazione, sin dalla conferenza di servizi del 17 settembre 2009 nella quale è stata esaminata la domanda di permesso di costruire, abbia considerato l’opera in questione “di notevole interesse pubblico (opera di urbanizzazione)”, e dunque idonea a soddisfare un determinato interesse pubblico. Tant’è che l’amministrazione comunale, attraverso l’atto d’obbligo, ha imposto l’assunzione di specifici obblighi in ordine alla gestione del plesso scolastico e al mantenimento della struttura e della destinazione, volti a conformare il progetto alla destinazione urbanistica dell’area e ad adeguarlo alla necessità di realizzarvi un’opera di urbanizzazione. 7. Da ultimo, è la stessa amministrazione comunale, nella relazione dimessa in esecuzione dell’ordinanza istruttoria di questo Collegio, a confermare che “la scuola realizzata dalla International School è senza dubbio un’opera di urbanizzazione secondaria conforme alle previsioni urbanistiche”. Tuttavia, secondo l’amministrazione, l’esenzione dal contributo di costruzione non spetterebbe, trattandosi di opera solo conforme alle previsioni urbanistiche, ma non attuativa delle stesse come invece richiesto invece dall’art. 17 comma II lett. c) del D.P.R. n. 380/2001.
8. Invero, si è detto che tale troppo sottile distinzione tra opera di urbanizzazione attuativa del piano e opera semplicemente conforme perché non esattamente contemplata nel piano, è stata criticata dal Consiglio di Stato con la sopra citata sentenza n. 2870/2011, e ciò condivisibilmente, in quanto il piano regolatore contiene previsioni generali destinate a trovare attuazione in sede esecutiva, sia mediante la preventiva adozione di piani attuativi, sia, come nel caso di specie, mediante intervento diretto. Per cui ogni intervento conforme alla previsione generale costituisce attuazione della stessa; i due concetti si sovrappongono senza che vi sia spazio per una mera conformità urbanistica al piano regolatore generale che non costituisca al tempo stesso attuazione del piano. Nel caso di specie, si è già detto, la realizzazione della scuola inglese in quella determinata area, non solo è conforme alla previsione generale, ma costituisce attuazione della previsione dello strumento urbanistico che aveva riservato quello spazio ad attrezzature collettive. 9. Infine, non appare che la natura non paritaria della scuola inglese in questione possa rilevare agli effetti della sua qualificazione o meno come opera di urbanizzazione. In quanto ciò che rileva è che la scuola assolva alla funzione pubblica presupposta nella pianificazione urbanistica; e proprio a tal fine, con la stipula dell’atto d’obbligo, l’amministrazione ha imposto alla società realizzatrice una serie di obblighi atti ad assoggettare all’uso pubblico il plesso scolastico e a garantire la finalità pubblica del servizio d’istruzione offerto.
10. In conclusione, sulla base di tali elementi, come correttamente aveva rilevato la stessa amministrazione comunale nella conferenza di servizi del 17 settembre 2009 prodromica al rilascio del permesso di costruire (doc. 6 ric.), si deve ritenere che l’edificio scolastico in questione costituisca “un’opera di urbanizzazione secondaria” (realizzata da un privato in attuazione del P.R.G. vigente) “come tale non soggetta alla corresponsione del contributo di costruzione”.

Dario Meneguzzo

sentenza TAR Veneto 1086 del 2013

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