La disciplina riguardante il rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico di un ente locale deriva dal combinato disposto dell’art. 16 del D.P.R. 191/1979 secondo cui “L'ente, nella tutela dei propri diritti ed interessi, assicura l'assistenza in sede processuale ai dipendenti che si trovino implicati, in conseguenza di fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio ed all'adempimento dei compiti d'ufficio, in procedimenti di responsabilità civile o penale, in ogni stato e grado del giudizio, purché non ci sia conflitto di interesse con l'ente” e dall’art. 67, comma 1 e 2, del D.P.R. 268/1987 secondo cui “1. L'ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento. 2. In caso di sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o con colpa grave, l'ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni grado di giudizio”.

Alla luce di ciò il rimborso delle spese legali è legittimo allorquando ricorrano a due condizioni:

               I) l’assoluzione piena del dipendente pubblico che si trova implicato, in conseguenza di atti o fatti connessi all’espletamento del servizio o all’adempimento dei compiti d’ufficio, in un procedimento civile e/o penale;

               II) la mancanza di un conflitto d’interesse con l’ente.

Quanto detto è confermato anche dal parere della Corte dei Conti, sez. reg. di controllo per il Veneto nella deliberazione n. 184/2012/PAR depositata in segreteria il 12.03.2012 concernente le condizioni ed i limiti per il rimborso delle spese legali sostenute da un dirigente comunale sottoposto a giudizio penale e poi assolto con formula piena (perché il fatto non sussiste). Nello specifico la Corte ritiene che “le spese sostenute da amministratori e dipendenti di enti locali per la difesa nell’ambito di un giudizio penale, escluso ogni automatismo nell’accollo delle spese da parte dell’ente, deve risultare - ai fini di una trasparente, efficace ed efficiente amministrazione delle risorse economiche pubbliche” – subordinato ai seguenti presupposti:

a)      l’assenza di dolo e colpa grave in capo al dipendente sottoposto a giudizio;

b)      il giudizio deve riguardare atti o fatti strettamente connessi all’espletamento dell’attività istituzionale del dipendente;

c)       l’assenza di conflitti di interesse tra il dipendente e l’ente di appartenenza;

d)      che, in caso di proscioglimento con formule diverse da quelle escludenti la materialità dei fatti (il fatto non sussiste e l’imputato non lo ha commesso), non debba sussistere in concreto alcun conflitto di interessi con l’ente;

e)      che, se il rimborso sia chiesto ex post, la spesa deve rispondere a parametri di obiettiva congruità e non deve esservi conflitto d’interessi con l’ente.

Inoltre, la deliberazione n. 245/2012/PAR del 05.04.2012 della Corte dei Conti, sez. reg. di controllo per il Veneto si sofferma sul momento in cui l’ente deve valutare l’assenza del conflitto di interessi tra il dipendente pubblico e l’ente affermando che “l’amministrazione di appartenenza dovrà verificare, all’esito del procedimento (in questo senso “ex post”), che non sussista un conflitto di interessi tra l’attività istituzionale dell’ente e la condotta del lavoratore”.

La verifica, quindi, viene fatta ex post alla conclusione del procedimento civile e/o penale al quale il dipendente ha partecipato ed indipendentemente dall’esito del procedimento civile/penale, come conferma anche la Cassazione laddove stabilisce che l’accertamento del conflitto di interessi deve avvenire valutando il “fatto addebitato” complessivamente e nella sua intrinseca realtà, “a prescindere dalla sussistenza o meno della responsabilità penale” (Cass. civile, sez. lavoro, 12 febbraio 2004, n. 2747).

Con riferimento alla natura di tale rimborso, la Corte dei conti, sez. reg. di controllo per il Veneto, con deliberazione n. 184/2012/PAR che riprende il contenuto della circolare del Ministero dell’Interno del 30.05.2003 – 16.59 chiarisce che il rimborso del dipendente pubblico ha natura indennitaria e non risarcitoria. Questo comporta “l’obbligo di reintegrare il patrimonio del dipendente mediante una prestazione equivalente e non già di eseguire una prestazione pecuniaria nel suo ammontare ab origine” nonché la possibilità che il ristoro economico non corrisponda “ad un rimborso pieno della parcella, specie quando la stessa contenga importi superiori rispetto a quelli previsti dalle tabelle professionali. Infatti la partecipazione dell’ente alla scelta del legale, avrebbe potuto indirizzare la stessa verso un professionista che avesse assunto l’impegno di mantenersi nei limiti di dette tabelle. Si ritiene, pertanto, che l’amministrazione, in assenza della preventiva intesa, possa ridurre il rimborso alla parte della spesa che la stessa avrebbe assunto ove la scelta fosse stata concordata”.

Si evidenzia come, incidendo negativamente sul bilancio dell’ente locale, la determinazione del rimborso effettuata dall’ente dovrà osservare i necessari criteri di ragionevolezza, congruità ed adeguatezza in relazione all’importanza dell’attività svolta ed anche alla luce delle valutazioni da effettuarsi a cura dell’Ordine degli Avvocati.

Attualmente, però, il Decreto Legge 09 febbraio 2012 n. 5 (c.d. Semplifica Italia) convertito con modificazioni dalla legge 04 aprile 2012 n. 35 ha abrogato sia il D.P.R. 1 giugno 1979 n. 191 che il D.P.R. 13 maggio 1987 n. 268.

Qual è la disciplina normativa che ora regola il rimborso delle spese legale sostenute da un dipendente pubblico di un ente locale che ha partecipato ad un procedimento civile/penale?

Una possibile soluzione è applicare l’art. 28 del C.C.N.L. per il personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali del 14.09.2000 il quale prevede che “l’ente, anche a tutela dei propri diritti e interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento.

In caso di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o colpa grave, l’ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni stato e grado di giudizio.

La disciplina del presente articolo non si applica ai dipendenti assicurati ai sensi dell’art. 43, comma 1”.

Oppure i giudici interpreteranno estensivamente quanto previsto dall’art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997 n. 135 per i dipendenti pubblici statali: “Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità”?

dott. Matteo Acquasaliente

Corte Conti, sez. reg. controllo Veneto PAR 184 2012

Corte Conti, sez. reg. controllo Veneto, PAR 245 2012