Il TAR Veneto ha affermato che, alla luce dell’art. 23-ter, co. 1-bis d.P.R. 380/2001, di fronte a una richiesta di cd. mutamento di destinazione d’uso orizzontale di una singola unità immobiliare, cioè all’interno della stessa categoria funzionale, gli elementi ostativi all’accoglimento possono derivare solo dagli strumenti urbanistici comunali, ai quali non è precluso fissare specifiche condizioni.

Il significato di quest’ultima locuzione è tratteggiato “con chiarezza” (sic) dalle Linee guida del MIT sulla cd. riforma Salva casa, pubblicate il 30 gennaio 2025.

A sua volta, la nuova formulazione dell’art. 42-bis l.r. Veneto 11/2004 risulta, da un lato, seppur con sfumature diverse, ribadire l’efficacia condizionante degli strumenti urbanistici (non necessariamente quelli vigenti alla data di entrata in vigore della legge), dall’altro, confermare l’ammissibilità del cambio d’uso orizzontale.

Nel caso di specie, anche se il P.I. comunale non ammetteva il cambio d’uso orizzontale, né l’ammetteva la variante al P.I. il cui iter non era concluso alla data di presentazione della richiesta del privato, tali atti pianificatori ponevano un divieto sprovvisto del requisito delle specifiche condizioni e, per l’effetto, il privato aveva diritto a che la sua istanza fosse giudicata sulla sola base della normativa statale (di favore).

Il TAR ha aggiunto che, se il Comune si fosse reso conto della cogenza di quest’ultima normativa rispetto alla propria variante al P.I., avrebbe potuto adeguare la variante stessa in sede di approvazione, per quanto riguardava l’area del privato istante, senza bisogno di ripubblicazione.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Nel caso di specie, il privato era proprietario di un’unità immobiliare a destinazione d’uso “produttiva” di tutti i suoi locali, ove svolgeva da oltre vent’anni l’attività di produzione di servizi sanitari.

Si precisa sin da subito che, come confermato dal TAR Veneto, l’attività imprenditoriale diretta alla prestazione di servizi sanitari è a pieno titolo un’attività industriale, ai sensi dell’art. 2195 c.c.

Nel 2021, il privato presentava una SCIA al fine di eseguire una ristrutturazione e una riqualificazione energetica con ampliamento dell’attività esistente, trasformando la parte adibita a magazzino in uffici amministrativi e sala riunioni.

Il Comune riteneva verificatosi un cambio d’uso rilevante – con riflessi sulla quantificazione degli oneri di urbanizzazione – ai sensi delle previsioni contenute nelle NTO del suo PI, che attribuivano valore alle cd. sottocategorie e sottofunzioni.

Il TAR Veneto ha dissentito.

Poiché al tempo di presentazione della SCIA l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, così come l’allora vigente art. 42-bis Veneto l.r. 11/2004, non distinguevano tra destinazione “produttiva” e “direzionale”, bensì li ricomprendevano nella medesima categoria funzionale, il Comune non poteva qualificare come rilevante il cambio d’uso. Vi era solo una limitata variazione del carico urbanistico dipendente dal diverso utilizzo di alcuni locali per lo svolgimento di attività amministrative a supporto dello sviluppo di quella stessa impresa avviata circa venti anni addietro.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il Consiglio di Stato ha affermato che il silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire (PdC) non si forma in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, così da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore. Non osta per contro alla formazione del silenzio-assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale.

Il silenzio-assenso sull’istanza di PdC non si forma in presenza di una inconfigurabilità strutturale dell’istanza, come evincibile dell’art. 20, co. 1 d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 19/2026, non ancora convertito in legge, ovvero quando l’istanza è priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. Non può ritenersi, invece, “inconfigurabile”, ma soltanto “incompleta” la documentazione nei casi in cui manchino documenti diversi da quelli tassativamente indicati dall’art. 20, co. 1 cit. e richiesti ad esempio dalla legislazione regionale o dai regolamenti edilizi, oppure nei casi di mera integrazione o completamento di documentazione già presentata dall’interessato negli elementi essenziali richiesti dal menzionato art. 20. In questi casi, la P.A. ha il dovere di esercitare il soccorso istruttorio, ai sensi del comma 5 dell’art. 20 cit. e, qualora non lo faccia entro il termine finale di conclusione del procedimento, si forma il silenzio-assenso.

Non si forma il silenzio-assenso sull’istanza di PdC, ove la stessa non sia corredata della dichiarazione del progettista attestante il rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico, con il deposito dell’attestazione di prestazione energetica, richieste espressamente dall’art. 20, co. 1 cit. In siffatta ipotesi, non sorgendo l’obbligo di provvedere, neppure deve essere svolto il soccorso istruttorio.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il Consiglio di Stato ha affermato che, in materia edilizia, la presentazione della SCIA edilizia non determina il consolidamento della posizione del segnalante quando l’attività sia eseguita in difformità dal titolo abilitativo che costituisce lo stato legittimo. In tali ipotesi, la P.A. conserva i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi di cui all’art. 27 d.P.R. 380/2001, esercitabili senza limiti di decadenza o prescrizione, trattandosi di illeciti permanenti.

La SCIA non produce effetti abilitativi qualora difettino i presupposti sostanziali richiesti dalla legge o le dichiarazioni rese dall’interessato risultino non corrispondenti allo stato legittimato o alla disciplina urbanistica vigente. In tali casi, ai sensi dell’art. 21 l. 241/1990, non si perfezionano gli effetti favorevoli della segnalazione.

La responsabilità della P.A. per comportamento scorretto può configurarsi anche in presenza di un provvedimento finale legittimo, qualora la condotta tenuta nel corso del procedimento violi i doveri di correttezza e buona fede nei confronti del privato.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il Consiglio di Stato ha affermato che, nel rilascio delle autorizzazioni per impianti di produzione di energia elettrica, la P.A. deve operare un bilanciamento concreto tra interessi pubblici e privati, contemperando in particolare la tutela dell’ambiente e del paesaggio, alla luce del principio euro-unitario di massima diffusione delle energie rinnovabili, attuato tramite il PNRR e il piano nazionale integrato energia e clima (PNIEC) il cui obiettivo prioritario è quello del passaggio a forme di energie green. La P.A. preposta deve compiere un’attenta ponderazione comparativa degli interessi, che deve essere connotata da un adeguato approfondimento istruttorio e sorretta da un congruo percorso motivazionale, idoneo a dare conto dei caratteri innovativi e distintivi dell’impianto agrivoltaico progettato, volto a preservare con moduli elevati da terra, appositamente distanziati ed opportunamente posizionati, la continuità dell’attività di coltivazione agricola e gli elementi di “naturalità” del sito di installazione (come la permeabilità del suolo e la sua irradiazione da parte della luce solare) garantendo, al contempo, la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile e dunque ad assicurare, attraverso l’integrazione tra attività agricola e produzione elettrica, la valorizzazione di entrambi i sottosistemi.

La P.A., in subiecta materia, deve valutare tutte le circostanze del caso concreto e bilanciare gli opposti interessi, nella consapevolezza che il legislatore ha espresso un chiaro favor per la realizzazione degli impianti fotovoltaici, senza che possano legittimarsi “interessi tiranni” capaci di prevalere automaticamente su altri interessi meritevoli di pari considerazione: ciò in linea con il principio euro-unitario per cui la produzione di energia alternativa rappresenta, in forza di una presunzione iuris tantum, l’interesse pubblico prevalente, ex art. 3 reg. (UE) 2022/2577 e art. 1 dir. (UE) 2023/2413 (cd. direttiva RED III), recepita dall’art. 3 d.lgs. 190/2024.

È illegittimo il provvedimento di diniego del PAUR per la realizzazione di impianto agrivoltaico caratterizzato dal mancato bilanciamento fra l’interesse paesaggistico, enucleato come l’interesse maggiormente antagonista alla realizzazione dell’opera, e l’interesse alla diffusione di impianti di produzione di energie rinnovabili e che erroneamente valorizzi, non solo gli impianti già realizzati, bensì, e per la maggior parte, impianti in corso d’esame, per cui ogni nuova istanza sarebbe elisa dalla valutazione di altra istanza. Del pari, è affetto da deficit motivazionale il diniego, laddove non chiarisca la tipologia a cui appartengono questi impianti, né in quale misura essi concorrano al soddisfacimento del raggiungimento delle quote di produzione di energia da fonti rinnovabili fissati dagli atti di programmazione nazionale (PNRR e PNIEC) rispetto, ad esempio, alle realtà di altre Province o Regioni né, infine, evidenzi se le aree interessate siano effettivamente destinate all’uso agricolo o versino, in concreto, in uno stato di non uso o di abbandono.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il TAR Veneto ha affermato che l’annullamento in sede giurisdizionale del diniego di permesso di costruire comporta l’obbligo per il Comune di riesaminare l’originaria domanda.

Nel caso di specie, la circostanza che il Comune abbia già evidenziato da un lato gravi carenze documentali dell’istanza di PdC, dall’altro un’incompatibilità dell’istanza con la disciplina urbanistica intervenuta, non era in sé idonea a pretermettere l’obbligo di provvedere in modo espresso.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il TAR Veneto ha affermato che, per valutare se un PdC sia decaduto per mancato inizio dei lavori entro il triennio, si deve investigare se sia un permesso di costruire ordinario, o un PdC rilasciato in base a un PUA e a una convenzione urbanistica.

Nel secondo caso, qualora il titolo edilizio abbia assentito, contestualmente, la realizzazione di opere di urbanizzazione e la costruzione del nuovo edificio, l’avvio dei lavori va valutato rispetto ai contenuti complessivi del titolo edilizio e può sussistere anche in caso di inizio di esecuzione delle opere di urbanizzazione.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Nel caso di specie, il privato chiedeva al Comune di procedere alla “correzione di errore materiale e rettifiche agli atti” dello strumento urbanistico comunale, al fine di provvedere all’esatta determinazione delle fasce di rispetto e delle fasce di salvaguardia in seguito alla definitiva localizzazione di un’autostrada. Il Comune rimaneva inerte.

Il Consiglio di Stato ha affermato che le istanze dei privati vanno interpretate con riferimento ai canoni di buona fede e conservazione degli atti giuridici di cui agli artt. 1366 e 1367 c.c.: il cittadino non deve qualificarle giuridicamente, ma la P.A. deve individuarne correttamente natura e finalità e ricondurle all’istituto applicabile.

L’obbligo di provvedere può configurarsi anche con riferimento ad atti generali, ivi inclusi quelli di pianificazione e programmazione, non essendo la proponibilità del rito avverso il silenzio esclusa né dal carattere generale o regolamentare dell’atto, né dall’ampiezza della discrezionalità amministrativa: la relativa preclusione discende piuttosto dalla difficoltà di individuare, in ragione della destinazione dell’atto a una pluralità indifferenziata e mutevole di destinatari, i requisiti della legittimazione e dell’interesse a ricorrere. Tuttavia, anche rispetto a tali atti, sono configurabili posizioni di interesse legittimo differenziato e qualificato, specie nei procedimenti officiosi aventi ad oggetto attività programmatoria o pianificatoria, dovuta nell’an, ma discrezionale sul quomodo e sul quid.

Ai fini dell’individuazione dei requisiti della legittimazione e dell’interesse a ricorrere in capo a chi si attivi per l’adozione di provvedimenti di tal natura, non rileva poi l’ampiezza della discrezionalità, salvo il caso in cui quest’ultima, investa anche l’an del provvedere. Ciò accade in genere, salvo ipotesi specifiche, per gli strumenti di pianificazione generale in materia urbanistica e relative varianti. In tali casi, infatti, è da escludersi la sussistenza di un obbligo di provvedere, anche in considerazione delle valutazioni lato sensu politiche riservate alla P.A. che rendono l’inerzia sostanzialmente insindacabile da parte del G.A.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il Consiglio di Stato ha affermato che per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, l’eventuale titolo edilizio, sebbene non necessario, deve essere considerato ai fini di prova dello stato legittimo dell’immobile, anche per delimitare l’ambito delle opere legittime, non potendosi estendere gli effetti a manufatti non compresi nel suo oggetto. Rimane possibile provare una diversa consistenza originaria qualora il titolo edilizio sia così risalente nel tempo da presentarsi del tutto lacunoso, soprattutto in presenza di pratiche stratificate che riportino dati discordanti.

A tale ultimo scopo, si è ammesso l’utilizzo dei mezzi di prova indicati dall’art. 9-bis d.P.R. 380/2001 per ricostruire in modo attendibile lo stato legittimo dell’immobile.

Post di Alberto Antico – avvocato

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Il Consiglio di Stato ha affermato che, in tema di silenzio-assenso, la sua formazione resta esclusa non solo nei casi di inconfigurabilità strutturale dell’istanza, ossia quando la domanda sia priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge, ma anche nelle ipotesi di inconfigurabilità giuridica, in cui la fattispecie dedotta non è sussumibile nel modello normativo astratto per erronea qualificazione operata dall’istante.

Tali ipotesi si distinguono dalle mere irregolarità o non conformità dell’istanza alla legge, le quali non impediscono, di per sé, la formazione del silenzio-assenso.

Post di Alberto Antico – avvocato

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