Il Comune non può imporre al c.d. proprietario incolpevole la rimozione dei rifiuti

08 Set 2014
8 Settembre 2014

In attesa della pronuncia (forse) chiarificatoria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulla responsabilità del c.d. proprietario incolpevole, alcuni T.A.R. hanno recentemente statuito che il Comune non può affatto, per comodità e/o per mera superficialità e/o negligenza, imporre al c.d. proprietario incolpevole la rimozione integrale dei rifiuti. L’ente, infatti, ha innanzitutto l’obbligo di individuare il reale responsabile dell’inquinamento tramite una seria ed approfondita istruttoria. Se tale indagine non dia esito positivo, il Comune, lungi dall’imporre al c.d proprietario incolpevole l’obbligo di bonifica, deve attivarsi in prima persona per far fronte all’inquinamento ex art. 250, I periodo del D. Lgs. n. 152/2006 (c.d. Codice dell’Ambiente) secondo cui: “Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l'ordine di priorità fissati dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica”. Il Comune, però, nell’effettuare questa attività è assistito da particolari garanzie, come si desume dall’art. 253, c. 1 e 2 del D. Lgs. n. 152/2006: “1. Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250. L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. 2. Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile”. In ragione di quanto esposto, dunque, la responsabilità del c.d. proprietario incolpevole è soltanto residuale e sussidiaria e, comunque, deve essere adeguatamente giustificata e motivata dall’ente. Se il responsabile dell’inquinamento non venga identificato (ab origine e/o successivamente) ovvero non si accerti è una responsabilità (o corresponsabilità) del proprietario c.d. colpevole, l’ente può rivalersi sul c.d. proprietario incolpevole solamente nei limiti del valore dell’area come sancito dall’art. 253, c. 3 e 4, I periodo del D. Lgs. n. 152/2006: “3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità. 4. In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi”.

Da ciò si desume che il c.d. proprietario incolpevole non ha mai l’obbligo - ma soltanto la facoltà - di attivarsi spontaneamente per rimuovere l’inquinamento e bonificare l’area. Egli, al contrario, ha semmai l’obbligo di porre in essere esclusivamente le misure di prevenzioni urgenti ed indifferibili, fermo restando il diritto di rivalsa nei confronti del responsabile ex art. 253, c. 4, II periodo del D. Lgs. n. 152/2006 secondo cui: “Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell'inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese sostenute e per l'eventuale maggior danno subito”.

Ecco le sentenze da cui si evince quanto esposto.

Il T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. IV, nella sentenza del 11.07.2014, n. 1835 ha statuito che: “A carico del proprietario dell'area inquinata non responsabile della contaminazione, invero, non grava alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in argomento, ma solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l'espropriazione del terreno interessato gravato da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale, assistite anche da privilegio speciale immobiliare (art. 253 d.lgs. n. 152/2006).

La normativa citata prevede, infatti, che, in caso di mancata esecuzione degli interventi in argomento da parte del responsabile dell'inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall'amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile, nei limiti del valore dell'area bonificata, anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi (T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355)”.

Deve, inoltre, darsi atto del recente intervento, sul punto, del Consiglio di Stato in adunanza plenaria (n. 21/13), che ha interpretato la normativa nazionale nel senso che: “L’Amministrazione non può imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all’art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. n. 152/2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall’art. 253, stesso d.lgs., in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare. Le disposizioni contenute nel Titolo V della Parte IV, del d.lgs. n. 152/2006 (artt. da 239 a 253) operano, infatti, una chiara e netta distinzione tra la figura del responsabile dell’inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione” (cfr., nello stesso senso, Cons. Stato, A.P., 13 novembre 2013, n. 25)”. Ma si vedano in senso conforme anche le sentenze del T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. IV, nn. 1373 e 1768 del 2014.

Analogamente il T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, nella sentenza del 14 aprile 2014 n. 275 ha stabilito che: “La giurisprudenza ritiene che “l'obbligo di bonifica è posto in capo al responsabile dell' inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. n. 152/2006), mentre il <proprietario non responsabile> dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno una MERA "FACOLTÀ" di effettuare interventi di bonifica (art. 245 D.Lgs. n. 152/2006); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250 D.Lgs. n. 152/2006), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l'esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253 D.Lgs. n. 152/2006) –così CS Sez. VI, n. 2376 del 18-04-2011, che conferma T.a.r. Lombardia - Milano, sez. IV, n. 1118/2009-.

L’art. 245 del TU 152/2006, rubricato “OBBLIGHI di intervento e di notifica da parte dei SOGGETTI NON RESPONSABILI della potenziale contaminazione” dispone:

1. Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo POSSONO essere comunque attivate su iniziativa degli INTERESSATI NON RESPONSABILI.

2. Fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all'articolo 242, il PROPRIETARIO o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) DEVE DARNE COMUNICAZIONE alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti E ATTUARE LE MISURE DI PREVENZIONE SECONDO LA PROCEDURA DI CUI ALL'ARTICOLO 242. La provincia, una volta ricevute le comunicazioni di cui sopra, si attiva, sentito il comune, per L'IDENTIFICAZIONE DEL SOGGETTO RESPONSABILE AL FINE DI DAR CORSO AGLI INTERVENTI DI BONIFICA. È comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la FACOLTÀ di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità.”

Il Collegio ritiene, in base all’ orientamento giurisprudenziale che si ritiene di condividere, che a carico dell’ <incolpevole proprietario> di un'area inquinata non incomba alcun “obbligo” di porre in essere interventi di messa in sicurezza ed emergenza, ma solo la “facoltà” di eseguirli per mantenere l'area interessata libera da pesi.

Dal combinato disposto degli artt. 244, 245, 250 e 253 D.L.vo 3 aprile 2006 n. 152 si ricava che, nell'ipotesi di mancata esecuzione degli interventi ambientali in esame da parte del responsabile dell'inquinamento, ovvero di mancata individuazione dello stesso -e sempreché non provvedano volontariamente né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati- le opere di recupero ambientale devono essere eseguite dalla pubblica amministrazione competente, che può rivalersi sul proprietario non responsabile nei limiti del valore dell'area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (cfr TAR Sardegna, I, 16.12.2011 n. 1239; T.A.R. Toscana, II sez., 3/3/2010, n. 594; Cons. Stato, V Sez., 16/6/2009 n. 3885).

Nel caso di specie non è stata compiuta alcuna verifica diretta ad individuare il “responsabile dell’inquinamento””.

Dello stesso tenore è anche la pronuncia del T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 24 gennaio 2014 n. 228 ove si legge che: “Pertanto, allo stato deve ritenersi che la nostra legislazione ha recepito il principio “chi inquina paga”, per il quale è il responsabile dell’inquinamento il soggetto sul quale gravano, ai sensi dell’art. 242 decreto legislativo n. 152 del 2006, gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale a seguito della constatazione di uno stato di contaminazione.

Il proprietario non responsabile è gravato di una specifica obbligazione di facere che riguarda, però, soltanto l’adozione delle misure di prevenzione di cui all’art. 242, (che, all’ultimo periodo del comma 1, ne specifica l’applicabilità anche alle contaminazioni storiche che possono ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione).

A carico del proprietario dell’area inquinata, che non sia altresì qualificabile come responsabile dell’inquinamento, non incombe alcun ulteriore obbligo di facere; in particolare, egli non è tenuto a porre in essere gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica, ma ha solo la facoltà di eseguirli per mantenere l’area libera da pesi (art. 245). Nell’ipotesi di mancata individuazione del responsabile, o di mancata esecuzione degli interventi in esame da parte dello stesso – e sempreché non provvedano spontaneamente il proprietario del sito o altri soggetti interessati – le opere di recupero ambientale sono eseguite dall’Amministrazione competente (art. 250), che potrà rivalersi sul proprietario del sito, nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (art. 253)”.

Particolarmente interessante è poi la lettura della sentenza del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 05 maggio 2014 n. 183 che affronta in modo specifico ed approfondito la tematica de qua. In particolare si legge che: “Volendo schematizzare e riepilogare, dalle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 152 del 2006 (in particolare nel Titolo V della Parte IV) possono ricavarsi le seguenti regole:

1) il proprietario, ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett.1), ovvero "le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia";

2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l'inquinamento (art. 244, comma 2);

3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall'Amministrazione competente (art. 244, comma 4);

4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l'altro l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4);

5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2)”.

dott. Matteo Acqusaliente

TAR Brescia n. 1835 del 2014

TAR Lecce n. 228 del 2014

TAR Cagliari n. 275 el 2014

TAR Trieste n. 183 del 2014             

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